上海出臺PPP實施意見：將建立合理的投資回報機制

  如何鼓勵社會資本參與，設置合理的投資回報，如何厘清政府和市場的邊界，以及如何加強項目全程監(jiān)管等，都是推廣PPP模式的關(guān)鍵問題。

  記者從上海市政府官方網(wǎng)站獲悉，上海市政府近日發(fā)布《本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，對市推廣PPP模式在操作流程、合作模式以及監(jiān)督管理等方面加以規(guī)范。

  政府和社會資本合作（Public-Private Partnership,簡稱“PPP”）模式被認為是近年來公共產(chǎn)品和服務供給機制的重大創(chuàng)新，業(yè)界普遍認為其有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，鼓勵和引導社會投資，提高公共產(chǎn)品和服務供給能力和效率。

  但此前各地PPP項目推進并不十分順利，一定程度上存在政府“剃頭挑子一頭熱”的情況，如何鼓勵社會資本參與，設置合理的投資回報，如何厘清政府和市場的邊界，以及如何加強項目全程監(jiān)管等，都是推廣PPP模式的關(guān)鍵問題。

  防止不合理讓利或利益輸送

  此次上海出臺的《意見》提出了總體考量：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共產(chǎn)品和服務，政府依據(jù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共產(chǎn)品和服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

  意見具體提到了“轉(zhuǎn)變職能、平等合作”、“風險分擔、利益分享”、“依法合規(guī)、公開透明”等6條基本原則。其中明確：

  “政府負責政策制訂、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務，社會資本承擔項目建設、運營和維護。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者和PPP項目的監(jiān)管者?！?

  “原則上項目設計、建設、運營等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策調(diào)整和最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。”

  “在滿足公益性功能或服務的前提下，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費標準、財政合理補貼等方式，建立合理的投資回報機制。”

  “加強項目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送?！?

  能源、交通運輸、水利、環(huán)保等領域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營

  PPP模式實施范圍有哪些？意見明確，主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施項目。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公共事業(yè)等領域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的項目，根據(jù)國家和本市相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

  從操作模式看，意見指出了三類不同的模式，簡單說，有收費基礎的、具有自然壟斷性的行業(yè)，實行特許經(jīng)營。收費不足以覆蓋投資成本的、自愿新建的公共設施服務，可實行政府授予特許經(jīng)營權(quán)加部分補貼或直接投資參股等模式。一些已有設施或服務，可采用委托運營、管理合同等模式推進。

  對于合作伙伴的選擇，意見提出，通過招標等競爭方式，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、經(jīng)營能力、財務實力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價惡性競爭，并且“在合同中，應明確約定雙方的責任、權(quán)利和義務，并增加禁止性條款，如不得承諾固定回報及政府托底等?！?

  對于外界普遍關(guān)系的回報和價格機制，意見明確，社會資本通過使用者付費和必要的政府補貼等獲得合理投資回報?；貓髾C制遵循收益合理共享、風險合理分擔，切實考慮社會資本的合理收益的原則。按照“補償成本、合理收益、節(jié)約資源，社會可承受”的原則，加強投資和服務成本監(jiān)審，加快理順公共服務價格機制，進一步明確各領域定價成本的構(gòu)成項目、核定方法和標準等，完善定價、調(diào)價監(jiān)審及定期監(jiān)審制度與程序，及時披露項目運行中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

  架構(gòu)全生命周期管理

  官方政策解讀認為，與兄弟省市已經(jīng)出臺的PPP實施意見相比，上海《實施意見》著力解決PPP推進中的關(guān)鍵問題，呈現(xiàn)以下三大特點：

  一是明確了操作流程。由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位等提出PPP項目實施方案，主要包括合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、運營和服務等內(nèi)容。由發(fā)展改革、財政部門牽頭，會同規(guī)土、環(huán)保、建設管理等有關(guān)部門，按照各自職責對實施方案進行聯(lián)合初步審核，重點是行業(yè)準入、物有所值評價、財政承受能力論證及相關(guān)配套條件等，初步審核通過后報同級政府審議。項目實施方案經(jīng)同級政府審議通過后，由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位組織實施。

  二是架構(gòu)了全生命周期管理?！兑庖姟繁泄糙A理念，堅持契約精神，從項目遴選、伙伴選擇、履約責任、監(jiān)管體系、退出機制等各個環(huán)節(jié)，對本市PPP項目提出全生命周期管理要求，力求防范以前PPP項目“重前期引入，輕后續(xù)管理”的問題，有利于PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。

  三是采用了分級管理模式。根據(jù)本市“兩級政府、分級管理”的特點，《實施意見》提出PPP項目采用分級管理的模式，即市政府負責市屬項目的管理、區(qū)縣政府負責區(qū)縣內(nèi)項目的管理。區(qū)縣政府也可以自行制訂本區(qū)縣PPP項目管理辦法。市行業(yè)主管部門按照各自職能對PPP項目進行事前、事中、事后監(jiān)管，并做好對區(qū)縣的指導工作。