去產(chǎn)能很復(fù)雜,真正需要政府重視的是什么？

  當(dāng)前，鋼鐵、煤炭、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。我們認(rèn)為，當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題同時(shí)表現(xiàn)出周期性、體制性和階段性的特點(diǎn)，政府應(yīng)堅(jiān)持用市場(chǎng)化的手段應(yīng)對(duì)當(dāng)前階段出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩。

  在此過(guò)程中，政府可以從建立產(chǎn)能檢測(cè)體系、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作為主要協(xié)調(diào)人的作用、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)職工安置基金等三方面，在穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

  一、正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的性質(zhì)

  當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的性質(zhì)比較復(fù)雜，同時(shí)表現(xiàn)出周期性、體制性和階段性的特點(diǎn)。

  首先，周期性特點(diǎn)體現(xiàn)為金融危機(jī)導(dǎo)致外需減弱，并引發(fā)部分行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。

  2008年后，全球經(jīng)濟(jì)處于深刻調(diào)整周期，發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體都在艱難復(fù)蘇。在此背景下，全球需求大幅減弱，部分大宗商品價(jià)格經(jīng)歷長(zhǎng)期下跌，與此相關(guān)的行業(yè)因此受到較大沖擊。其中，以鋼鐵、有色、能源化工等行業(yè)最為典型。

  由于周期性本質(zhì)上是一種偶然性，因此有的觀點(diǎn)認(rèn)為隨著全球經(jīng)濟(jì)回暖，中國(guó)目前面臨的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題會(huì)隨之化解。應(yīng)該說(shuō)，周期性原因不是導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩出現(xiàn)的最主要原因。因此，不能一味指望通過(guò)外需恢復(fù)來(lái)化解產(chǎn)能過(guò)剩。

  其次，體制性特點(diǎn)體現(xiàn)為中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題往往是政府過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的直接后果。

  改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)曾出現(xiàn)過(guò)兩次大規(guī)模的產(chǎn)能過(guò)剩，分別是20世紀(jì)90年代中期和2008年金融危機(jī)之后。兩次產(chǎn)能過(guò)剩的出現(xiàn)有類(lèi)似的宏觀背景，即外部沖擊導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力。經(jīng)濟(jì)下行使需求減少，供需矛盾變得尖銳，過(guò)剩產(chǎn)能規(guī)模增加。

  除了相同的宏觀背景，兩次產(chǎn)能過(guò)剩爆發(fā)之前都曾經(jīng)歷過(guò)大規(guī)模的政府主導(dǎo)的投資。

  1992年黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”和“國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的目標(biāo)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的擴(kuò)大掀起了一輪新的投資高潮。在此背景下，企業(yè)普遍對(duì)市場(chǎng)空間預(yù)期過(guò)于樂(lè)觀，盲目投資、蜂擁而上和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致1992年-1996年間陸續(xù)積累了大量的過(guò)剩產(chǎn)能。

  最后，階段性特點(diǎn)體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段往往都會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。

  隨著經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)需求減弱會(huì)使供需矛盾變得尖銳，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩出現(xiàn)。20世紀(jì)70年代末，日本經(jīng)濟(jì)在完成起飛階段的最后出現(xiàn)了較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。韓國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題集中出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代末，當(dāng)時(shí)的韓國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。20世紀(jì)80、90年代，美國(guó)正處于新技術(shù)革命的黎明，以鋼鐵為代表的傳統(tǒng)行業(yè)因需求減少而出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。

  總的來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)期都出現(xiàn)過(guò)產(chǎn)能過(guò)剩。當(dāng)前，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)正處于戰(zhàn)略調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，此時(shí)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩也符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。

  二、用市場(chǎng)化手段來(lái)化解產(chǎn)能過(guò)剩

  在這些原因中，真正需要政府重視并加以應(yīng)對(duì)的是體制性因素。

  政府過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)是造成中國(guó)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的根源。地方政府的兩大基本目標(biāo)是“促增長(zhǎng)和保就業(yè)”。促增長(zhǎng)對(duì)官員是正向激勵(lì)，保就業(yè)是地方執(zhí)政的底線。

  政府在刺激消費(fèi)方面很難發(fā)力，但在刺激投資上得心應(yīng)手。有投資就有增長(zhǎng)，有增長(zhǎng)就有就業(yè)，在這個(gè)邏輯中沒(méi)有效率和公平的立足之地。因此，政府主導(dǎo)投資的重點(diǎn)不是效率而是規(guī)模，所涉及的行業(yè)自然就是可以吸納大量投資的重資產(chǎn)行業(yè)，如鋼鐵。

  再加上地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，過(guò)度投資進(jìn)而導(dǎo)致重資產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩幾乎是必然的結(jié)果。

  因此，在化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，需要始終堅(jiān)持的核心原則即堅(jiān)持使用市場(chǎng)化的手段應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩。所謂市場(chǎng)化的手段，企業(yè)的生產(chǎn)和投資決策全部只依據(jù)市場(chǎng)化形成的產(chǎn)品價(jià)格，價(jià)格機(jī)制是唯一的去產(chǎn)能力量。在這個(gè)原則下，可以得出如下兩個(gè)基本判斷。

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  第一個(gè)基本判斷是，化解產(chǎn)能過(guò)剩需要較長(zhǎng)時(shí)間，不能操之過(guò)急。

  國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，用市場(chǎng)化手段去產(chǎn)能大約要經(jīng)歷5到10年的時(shí)間。在這個(gè)過(guò)程中，市場(chǎng)會(huì)反復(fù)經(jīng)歷去庫(kù)存、去產(chǎn)量和去產(chǎn)能三個(gè)階段，產(chǎn)能水平會(huì)整體呈現(xiàn)出階段性下降的態(tài)勢(shì)。產(chǎn)能過(guò)剩對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了一定影響，但同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整本身的應(yīng)有之義。因此，在去產(chǎn)能的過(guò)程中要相信市場(chǎng)的力量，切不能操之過(guò)急，更要避免使用行政化的方式實(shí)現(xiàn)“快速”去產(chǎn)能。

  第二個(gè)基本判斷是，化解現(xiàn)有的過(guò)剩產(chǎn)能不會(huì)造成不可承受的失業(yè)率。

  從絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，根據(jù)估算，化解鋼鐵、煤炭、有色金屬、造紙、水泥和平板玻璃六大產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)可能會(huì)造成430萬(wàn)左右的失業(yè)，占到2015年城鎮(zhèn)就業(yè)人口的1.06%。也就是說(shuō)，即使去產(chǎn)能在短時(shí)間快速完成，也僅會(huì)導(dǎo)致失業(yè)率上升1.06個(gè)百分點(diǎn)。

  進(jìn)一步來(lái)看，如果堅(jiān)持使用市場(chǎng)化的手段實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能，那么最終完成目標(biāo)要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。按照5年計(jì)算，每年的失業(yè)率增加僅為0.2個(gè)百分點(diǎn)，完全在經(jīng)濟(jì)的可承受范圍之內(nèi)。

  當(dāng)然，個(gè)別地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)集中度較高，可能會(huì)面臨較大的失業(yè)壓力。但從整體來(lái)看，去產(chǎn)能本身不會(huì)對(duì)就業(yè)造成過(guò)量沖擊，特別是市場(chǎng)化的去產(chǎn)能更是如此。

  三、化解產(chǎn)能過(guò)剩的三點(diǎn)建議

  第一，建立產(chǎn)能檢測(cè)體系，避免大規(guī)模以舊換新。

  建議國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和工信部聯(lián)合建立設(shè)備注冊(cè)制度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的產(chǎn)能檢測(cè)體系，以及時(shí)了解和準(zhǔn)確把握設(shè)備情況，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)能進(jìn)行管理。建議檢測(cè)體系的統(tǒng)計(jì)周期以月為主，主要任務(wù)是統(tǒng)計(jì)和搜集行業(yè)的新設(shè)備增加情況、產(chǎn)能利用率、供求關(guān)系等數(shù)據(jù)。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)發(fā)布上述統(tǒng)計(jì)信息，以引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)理性的生產(chǎn)決策，為政府調(diào)控相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供決策依據(jù)。

  去產(chǎn)能過(guò)程中應(yīng)設(shè)定技術(shù)下限，即不能滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)能應(yīng)果斷去掉。但是，應(yīng)警惕過(guò)剩產(chǎn)能以新技術(shù)的形式再次出現(xiàn)。建議各行業(yè)根據(jù)不同的技術(shù)情況和去產(chǎn)能目標(biāo)，設(shè)定固定的以舊換新的比例。例如，每淘汰2單位的落后產(chǎn)能，只能增加1單位的新技術(shù)產(chǎn)能。

  第二，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作為主要協(xié)調(diào)人的作用。

  在去產(chǎn)能的過(guò)程中，應(yīng)重視行業(yè)協(xié)會(huì)所扮演的重要角色，充分發(fā)揮其作為居間協(xié)調(diào)人的作用。以行業(yè)協(xié)會(huì)作為主要協(xié)調(diào)人能夠充分尊重各行業(yè)的實(shí)際情況，并且行業(yè)協(xié)會(huì)是企業(yè)主體的聯(lián)合，有助于保證民營(yíng)企業(yè)的權(quán)利，避免去產(chǎn)能過(guò)程中出現(xiàn)歧視民營(yíng)企業(yè)的情況。目前，鋼鐵行業(yè)協(xié)會(huì)，水泥行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)在發(fā)揮重要作用。

  同時(shí)，鼓勵(lì)由各行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭成立專(zhuān)項(xiàng)基金，用于補(bǔ)貼對(duì)去產(chǎn)能貢獻(xiàn)較大的企業(yè)。例如，補(bǔ)貼相關(guān)企業(yè)在固定資產(chǎn)報(bào)廢和職工安置方面的成本支出。專(zhuān)項(xiàng)基金由行業(yè)內(nèi)全部企業(yè)，按特定比例貢獻(xiàn)資金成立。專(zhuān)項(xiàng)基金的使用受全體企業(yè)監(jiān)督，每個(gè)季度披露基金的收支以及詳細(xì)使用情況。

  第三，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)職工安置基金，采取多元化的職工安置方式。

  當(dāng)前，中央已經(jīng)劃撥的專(zhuān)項(xiàng)職工安置資金，但規(guī)模上仍需補(bǔ)充。要想有效應(yīng)對(duì)去產(chǎn)能導(dǎo)致的失業(yè)問(wèn)題，專(zhuān)項(xiàng)職工安置資金每年的可使用規(guī)模應(yīng)在1000億左右，且至少應(yīng)持續(xù)3年。建議財(cái)政部每年以增發(fā)特殊國(guó)債的方式募集資金，補(bǔ)充到專(zhuān)項(xiàng)職工安置資金當(dāng)中。

  此外，專(zhuān)項(xiàng)職工安置資金還應(yīng)根據(jù)僵尸企業(yè)裁員和變相裁員的方式和規(guī)模，給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。對(duì)于正式解雇的員工，建議專(zhuān)項(xiàng)職工安置基金承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的40%-60%。對(duì)于只發(fā)放生活費(fèi)的員工，建議專(zhuān)項(xiàng)職工安置基金應(yīng)承擔(dān)生活費(fèi)用的40%-60%，并承擔(dān)社保費(fèi)用的50%。生活費(fèi)總額不應(yīng)超過(guò)當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平的1.5倍。對(duì)于僅保留社保關(guān)系的員工，建議專(zhuān)項(xiàng)職工安置基金應(yīng)給相關(guān)人員提供當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平80%的生活費(fèi)用。

  與此同時(shí)，支持失業(yè)人員再就業(yè)。主要措施包括：為失業(yè)人員提供就業(yè)信息服務(wù)；對(duì)失業(yè)者進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)；對(duì)雇用特定衰退產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補(bǔ)貼；為原企業(yè)提供勞動(dòng)者停業(yè)補(bǔ)助和訓(xùn)練費(fèi)用；延長(zhǎng)特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)金支付時(shí)間；安排失業(yè)人員參加公共事業(yè)。加大對(duì)民間再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼，放寬相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入。