環(huán)保部要給環(huán)評制度裝“利齒”： 禁絕未評先批、未批先建

  環(huán)境保護(hù)部副部長潘岳表示，這些制度安排是對《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和生態(tài)文明體制改革總體方案的具體落實(shí)。陳吉寧部長要求，要堅(jiān)持以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，從改革環(huán)境治理制度入手，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。環(huán)評作為重要的環(huán)境管理制度必須率先突破。按照這一要求，環(huán)境保護(hù)部出臺了系列制度性文件，為環(huán)評在更高平臺、更大范圍、更深層次發(fā)揮源頭預(yù)防作用提供制度保障。

  潘岳說，這批制度安排的首要重點(diǎn)是推動規(guī)劃環(huán)評落地。以規(guī)劃環(huán)評為引領(lǐng)，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。現(xiàn)代管理學(xué)非常注重戰(zhàn)略風(fēng)險管理，通過預(yù)先控制、實(shí)時控制和事后控制，有效規(guī)避戰(zhàn)略決策與實(shí)施過程中的風(fēng)險。戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評正是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤?zhàn)略風(fēng)險管理的有效手段。

  潘岳表示，規(guī)劃環(huán)評是預(yù)先控制的龍頭。陳吉寧部長已多次指出，污染防治，防在前、治在后，預(yù)防是環(huán)保的第一要務(wù)。這就要求通過規(guī)劃環(huán)評在決策鏈前端的早期介入，將“源頭嚴(yán)防”理念有機(jī)融入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃中。當(dāng)前，規(guī)劃環(huán)評落地難已經(jīng)成為環(huán)評源頭預(yù)防作用發(fā)揮的“攔路虎”，如果不盡快在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)大的突破，不能在參與宏觀綜合決策、優(yōu)化空間布局和嚴(yán)格區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入方面充分發(fā)揮重要作用，大范圍的區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢將難以遏制。

  潘岳介紹，為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評落地，環(huán)境保護(hù)部正在積極推進(jìn)《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的修訂，力爭在明確責(zé)任主體、強(qiáng)化管理程序及責(zé)任追究等方面取得突破，相關(guān)法律法規(guī)的修改已納入立法機(jī)關(guān)的工作程序；同時抓緊制定一系列制度性文件，促進(jìn)環(huán)評參與宏觀綜合決策和發(fā)揮源頭預(yù)防作用。

  在內(nèi)部工作機(jī)制方面，環(huán)境保護(hù)部研究制定了《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見（試行）》，切實(shí)推進(jìn)在規(guī)劃環(huán)評中嚴(yán)守“空間、總量、準(zhǔn)入”三條紅線，提升規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化空間開發(fā)布局、推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善和推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用。發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評的剛性約束，推動項(xiàng)目環(huán)評落實(shí)規(guī)劃環(huán)評成果，形成聯(lián)動反饋的內(nèi)部工作機(jī)制。配套制定《產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評“清單管理”和與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動的試點(diǎn)方案》，以管住宏觀為前提深化簡政放權(quán)，推進(jìn)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批制度改革。

  在外部協(xié)調(diào)機(jī)制方面，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國土資源部印發(fā)了《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》，指導(dǎo)和規(guī)范礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評工作，統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)。聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部研究制定《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》，促使規(guī)劃環(huán)評在優(yōu)化城市生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局、改善城市環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮更大作用。根據(jù)大氣和水污染防治行動計(jì)劃要求，發(fā)布了《關(guān)于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價會商的指導(dǎo)意見（試行）》，在環(huán)境問題較為突出的區(qū)域、流域?qū)嵭幸?guī)劃環(huán)評會商，推進(jìn)區(qū)域、流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控。同時，環(huán)境保護(hù)部還與國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、水利部、國家能源局等部門建立了合作機(jī)制，聯(lián)合推動鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、水利水電等重大規(guī)劃環(huán)評。

  潘岳說，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)啟動了京津冀、長三角、珠三角地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評，遵循生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)布局、行業(yè)總量控規(guī)模、環(huán)境準(zhǔn)入促轉(zhuǎn)型的基本原則，探索空間優(yōu)化開發(fā)、經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的對策。并指導(dǎo)連云港市組織開展戰(zhàn)略環(huán)評試點(diǎn)，探索區(qū)域污染物行業(yè)排放總量管理模式，加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評與城市、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃銜接，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化區(qū)域發(fā)展。

  潘岳表示，除了規(guī)劃環(huán)評，還要對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行事中事后的實(shí)時控制即“過程嚴(yán)管”，把環(huán)評貫徹在項(xiàng)目建設(shè)的全過程。為此，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法》，這是貫徹國務(wù)院放管結(jié)合要求，部委出臺的第一個加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的規(guī)范性文件，明確了國家和省級環(huán)保部門監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任、市縣級環(huán)保部門屬地管理職責(zé)，強(qiáng)化了建設(shè)單位主體責(zé)任，規(guī)定了地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，明確了監(jiān)管內(nèi)容、程序、方式等，為強(qiáng)化事中事后監(jiān)管奠定制度基礎(chǔ)。出臺了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價管理辦法》，對一些特別重大、復(fù)雜、敏感項(xiàng)目在運(yùn)行一段時間后，要求建設(shè)單位對其實(shí)際環(huán)境影響及生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施有效性，進(jìn)行分析、驗(yàn)證與評價，采取改進(jìn)措施，減緩項(xiàng)目實(shí)施后環(huán)境影響。

  潘岳指出，事后控制體現(xiàn)為“后果嚴(yán)懲”，這是全過程環(huán)境監(jiān)管制度的根本保障。長期以來，規(guī)劃環(huán)評“編而不評”“未評先批”“評而不用”、建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”“擅自變更”“未驗(yàn)先投”等現(xiàn)象屢禁不絕，既是環(huán)境污染、生態(tài)破壞和突發(fā)環(huán)境事件的罪魁禍?zhǔn)?，也是布局混亂、產(chǎn)能過剩、開發(fā)無序的主要原因，必須盡快建立責(zé)任追究體系。

  為嚴(yán)格落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，環(huán)境保護(hù)部正在抓緊制定《規(guī)劃環(huán)境影響評價責(zé)任追究實(shí)施辦法》，對未依法開展規(guī)劃環(huán)評，提出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的原則要求。發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法》，對未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、存在嚴(yán)重環(huán)境違法行為的予以限批，督促地方政府和企業(yè)依法履行環(huán)保責(zé)任，集中解決突出環(huán)境問題。印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價違法責(zé)任追究的通知》，對情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)評違法行為，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，追究相關(guān)人員責(zé)任。全面修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》，建立環(huán)保部門上下聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，將環(huán)評資質(zhì)管理與項(xiàng)目環(huán)評審查有機(jī)結(jié)合，對環(huán)評機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施雙重追責(zé)。此外，《環(huán)境影響評價法》修正已經(jīng)納入立法計(jì)劃，修正的核心內(nèi)容之一就是大幅度提高對“未批先建”環(huán)評違法行為處罰額度，徹底解決“環(huán)境違法成本低、守法成本高”的問題。

  潘岳說，加強(qiáng)全過程管理還需要注意兩個問題，一是在按照國務(wù)院要求簡政放權(quán)的同時，確?！胺诺孟?、接得住、管得好”。為此，環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2015年本）》、新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》以及火電、水電、鋼鐵、銅鉛鋅冶煉、石化、制漿造紙、高速公路等7個重點(diǎn)行業(yè)環(huán)評審批原則，科學(xué)調(diào)整了部分環(huán)境影響相對較小的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批權(quán)限和環(huán)評類別，統(tǒng)一行業(yè)環(huán)評管理尺度。二是充分發(fā)揮全社會的力量，擴(kuò)大公眾參與。環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價信息公開機(jī)制方案》，明確了信息公開的責(zé)任主體、范圍、方式、內(nèi)容，確保建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評實(shí)現(xiàn)全過程、全方位、全覆蓋信息公開，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，促進(jìn)環(huán)保部門規(guī)范、公正、透明審批，企業(yè)依法履行環(huán)保責(zé)任，推動形成政府、企業(yè)、公眾、媒體共同參與的環(huán)境治理體系。

  潘岳最后表示，“十三五”是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的決勝階段，也是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要窗口期和攻堅(jiān)期。構(gòu)建完善的源頭預(yù)防制度體系，既是生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，也是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作形式的迫切需要。環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)推動相關(guān)法律法規(guī)的修訂和相關(guān)制度的出臺。同時，按照中央“三嚴(yán)三實(shí)”的要求，狠抓制度執(zhí)行，落實(shí)在防治污染和保護(hù)生態(tài)的實(shí)際行動中，落實(shí)在環(huán)境質(zhì)量改善的實(shí)際效果上。