PPP模式的法律解構(gòu)

  2013年起，PPP成了中國(guó)政府的關(guān)鍵詞之一。先是財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)2013年9月19日至20日在印尼舉辦的 “第20屆亞太經(jīng)合組織財(cái)長(zhǎng)會(huì)議”上提出，在當(dāng)前私營(yíng)部門(mén)修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表、公共部門(mén)財(cái)政困難的情況下，應(yīng)通過(guò)PPP等方式積極調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

  同年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳作出國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出：政府要進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》要求在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度。在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，都可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。國(guó)務(wù)院辦公廳的[2013]96號(hào)《指導(dǎo)意見(jiàn)》為中國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式打開(kāi)了政策的大門(mén)。

  據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自國(guó)務(wù)院辦公廳[2013]96號(hào)《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布以后，截止2015年7月10日，僅國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院各部委辦局就以《實(shí)施條例》《通知》、《意見(jiàn)》、《辦法》等行政法規(guī)、政策、和規(guī)章等形式頒布了涉及PPP模式和監(jiān)管的文件54份。如果包括各省、自治區(qū)。直轄市一級(jí)政府頒布的相關(guān)文件，有數(shù)百份之多。財(cái)政部和各級(jí)政府同時(shí)推出PPP示范項(xiàng)目數(shù)百個(gè)。

  一、PPP模式的興起。

  1、PPP模式的概念和起源

  PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)，意思為公私合作伙伴關(guān)系。至今PPP仍無(wú)一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律定義。一般認(rèn)為，是指政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門(mén)的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。PPP的具體方式有很多種：如BT(建設(shè)-移交)、BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng))、TOT(移交-運(yùn)營(yíng)-移交)、BOOT(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交)、SB-O-T(前補(bǔ)償模式)、B-SO-T(后補(bǔ)償模式)。

  PPP模式并非近代出現(xiàn)，英國(guó)早在1281年就開(kāi)始對(duì)通過(guò)倫敦橋的車(chē)輛、行人和船只收費(fèi)。1706年，成立收費(fèi)信托機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收費(fèi)公路的籌資、建設(shè)、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)。1896年，中俄簽訂《合辦東省鐵路公司合同章程》，清政府授權(quán)俄國(guó)建設(shè)以哈爾濱為中心，西至滿洲里，東至綏芬河，南至大連的東清鐵路(又名中東路)，全長(zhǎng)2400公里。資金由華俄道勝銀行承辦，清政府出資500萬(wàn)兩白銀入股。經(jīng)營(yíng)期限為80年，期滿后鐵路及財(cái)產(chǎn)全歸中國(guó)。自通車(chē)之日起36年后中國(guó)“給價(jià)收回”鐵路。東清鐵路項(xiàng)目符合PPP的所有特征，是典型的特許經(jīng)營(yíng)的BOT項(xiàng)目。

  現(xiàn)代意義上的PPP一般認(rèn)為起源于上世紀(jì)80、90年代的英國(guó)。1989年，英國(guó)廢除了嚴(yán)格限制引進(jìn)私人資本投資公共資產(chǎn)的規(guī)定。為了鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入衛(wèi)生和地方政府部門(mén)，1992年，英國(guó)首次提出鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)的概念。在這一方式下，公共部門(mén)與私人部門(mén)供應(yīng)商會(huì)簽訂長(zhǎng)期的服務(wù)合同，該合同一般都會(huì)注明資產(chǎn)要求，因此需要私人部門(mén)資本的投入。鼓勵(lì)私人投資行為的優(yōu)點(diǎn)在于項(xiàng)目可以獲得私人部門(mén)的管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)和財(cái)力支持，但核心服務(wù)仍然由公共部門(mén)提供。

  上世紀(jì)80年代和90年代，隨著“公私伙伴關(guān)系”概念的提出，美國(guó)政府開(kāi)始采用PPP方式。在美國(guó)，公私伙伴關(guān)系己經(jīng)延伸到了幾乎所有的公共部門(mén)，從學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄到輸油管道、交通運(yùn)輸、垃圾處理，甚至在軍事、航空航天等領(lǐng)域都出現(xiàn)了PPP的方式，私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度日益加強(qiáng)。在聯(lián)邦政府中，所簽PPP合同金額約占預(yù)算支出的七分之一，其中三分之二用于國(guó)防部。

  2、PPP在中國(guó)的發(fā)展

  在中國(guó)，PPP模式的發(fā)展經(jīng)過(guò)這么幾個(gè)階段。第一階段：探索階段(1994-1998)。當(dāng)時(shí)由于中國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施的資金較為匱乏，需要通過(guò)世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，此類(lèi)貸款屬于國(guó)際開(kāi)發(fā)貸款，特點(diǎn)是資金量大，還款周期長(zhǎng)。一般還款周期要20年左右，采用BOT模式比較適合。這一階段主要是涉及外資的利用。1994年，原國(guó)家計(jì)委選擇包括廣西來(lái)賓B電廠在內(nèi)的5個(gè)BOT項(xiàng)目作為試點(diǎn)。1995年，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部頒布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，在國(guó)內(nèi)對(duì)BOT模式進(jìn)行探索。同年，國(guó)家計(jì)委，電力部和交通部聯(lián)合頒布了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)家外匯管理局發(fā)布了《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目融資有關(guān)事實(shí)的通知》。這一階段，政府的文件、政策的關(guān)注焦點(diǎn)主要集中于外資、外債的利用和外商投資企業(yè)的審批。并未對(duì)BOT等特許經(jīng)營(yíng)模式作過(guò)多規(guī)定。

  第二階段：普及階段(1999-2008)，1999年《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定在城市進(jìn)行的軌道交通、收費(fèi)公路、自來(lái)水、燃?xì)?、熱力以及污水處理、垃圾處理等?jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，要采取招標(biāo)等方式選擇投資者;政府賦予中標(biāo)投資者對(duì)該項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。 2001年12月，國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)》，提出了“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。2002年，建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，提出要在“供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施”的建設(shè)中吸引社會(huì)資本和外國(guó)資本的參與。同年，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》出臺(tái)，規(guī)定各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為適用該法。

  這一時(shí)期，《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒布(2003年)，規(guī)定有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用，有限公共資源的配置等等事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。這從法律上認(rèn)可了特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利來(lái)源。這幾部法律的頒布，讓社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域有法可依。

  2004年7月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文)明確提出：1?發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，規(guī)范政府投資行為;2?放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。為響應(yīng)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，建設(shè)部于同年頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，這是第一份行政規(guī)章。同時(shí)，建設(shè)部發(fā)布了一系列不同領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本。各地方政府也相繼出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐墓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施辦法。

  2005年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)人私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(“舊36條”)。2006年，原鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，將鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、裝備制造、多元化經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域向非公有制資本全面開(kāi)放。

  應(yīng)該承認(rèn)，截止2008年以前，中央政府和地方政府還是在謹(jǐn)慎嘗試采用BOT/TOT/BOO等模式對(duì)公路、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)行探索。從法律層面上來(lái)看，《招投標(biāo)法》及實(shí)施條例、《政府采購(gòu)法》、《行政許可法》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等正在有序建立。但2008年的一場(chǎng)金融危機(jī)，打亂了PPP模式在中國(guó)的有序發(fā)展。

  二.BT模式的劍走偏鋒和清理整頓

  1、BT亂象導(dǎo)致地方政府陷入債務(wù)危機(jī)

  談起PPP在中國(guó)的快速興起，除應(yīng)當(dāng)對(duì)何謂PPP模式要有一個(gè)全面的了解外，還要了解PPP模式的重要組成BT模式，以及BT在中國(guó)的前世今生。PPP模式在2008年以BT為主要運(yùn)營(yíng)方式，經(jīng)歷了一段畸形和跨越式的大躍進(jìn)階段。這可以算是PPP在中國(guó)發(fā)展的第三階段。

  2008年正經(jīng)歷全球性的經(jīng)濟(jì)衰退，這場(chǎng)從美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融風(fēng)暴全方位影響了中國(guó)。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2008年11月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)十項(xiàng)措施。初步匡算，實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需的十項(xiàng)措施，到2010年底約需投資4萬(wàn)億元。地方政府從4萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃中獲得了充裕的信貸支持，社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情受到嚴(yán)重打擊。這場(chǎng)由地方政府搭臺(tái)，央企和銀行、信托登臺(tái)唱戲的BT大戲開(kāi)演了，政府的投資沖動(dòng)不可遏制，用BT模式大行其道，造成更加嚴(yán)重的政府債務(wù)危機(jī)。這一階段的BT項(xiàng)目主要集中于非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，如體育場(chǎng)館、土地整理、填海造地、市政道路、橋梁等的建設(shè)。

  BT的法律依據(jù)主要來(lái)自于建設(shè)部[2003]30號(hào)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第四章第七條“鼓勵(lì)有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對(duì)具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)—轉(zhuǎn)讓(BT) 、建設(shè)--經(jīng)營(yíng)--轉(zhuǎn)讓(BOT) 、建設(shè)—擁有--經(jīng)營(yíng)(BOO) 、建設(shè)--擁有--經(jīng)營(yíng)--轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實(shí)施?！?

  BT模式僅適用于政府基礎(chǔ)設(shè)施非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)，政府利用的資金是非政府資金，是通過(guò)投資方融資的資金，融資的資金可以是銀行的，也可以是其他金融機(jī)構(gòu)或私有的，可以是外資的也可以是國(guó)內(nèi)的。因此，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，BT模式僅是一種新的投資融資模式，BT模式的重點(diǎn)是B階段。由于BT建設(shè)的多是非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，投資方在移交建設(shè)項(xiàng)目時(shí)不存在投資方在建成后如何進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，獲取經(jīng)營(yíng)收入的問(wèn)題。各方的焦點(diǎn)集中于政府如何按比例分期向投資方支付合同的約定總價(jià)。這實(shí)際上是施工總包(代建)+分期付款的模式。

  這種模式是以政府信用或財(cái)政資金作還款擔(dān)保。根據(jù)2013年底統(tǒng)計(jì)，不包括2014年,地方政府債務(wù)余額已高達(dá)17.89 萬(wàn)億。根據(jù)各地方政府審計(jì)的資料顯示,這些債務(wù)的60%實(shí)際投入到基礎(chǔ)建設(shè)和招商引資當(dāng)中,而民生經(jīng)濟(jì)只占12%。這些債務(wù)70%是由市和縣級(jí)地方政府產(chǎn)生。并且，BT的償債模式大部分是以土地抵押、土地出讓金或其他財(cái)政資金作為還債保證，無(wú)疑是增加了政府存量債務(wù)。根據(jù)2013年6月公布的全國(guó)36個(gè)地級(jí)市債務(wù)情況顯示,其中有16個(gè)地級(jí)市(44%)政府負(fù)債率超過(guò)100%。這實(shí)際上宣告，很多地方政府已經(jīng)破產(chǎn)了。

  2、清理BT帶來(lái)的政府債務(wù)

  這種情況自然引起了中央的高度重視，從2012年開(kāi)始，中央頒布了一系列文件開(kāi)始清理政府債務(wù)。2012年12月24日，人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)頒布財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，通知要求：(1)切實(shí)規(guī)范地方政府以回購(gòu)方式舉借政府性債務(wù)行為;除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。(2)加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為管理;不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司。將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過(guò)法定的出讓或劃撥程序，地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。(3)進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為;地方各級(jí)政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過(guò)金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。(4)堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為;地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購(gòu)(BT)協(xié)議提供擔(dān)保，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。[Page]

  隨后，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和財(cái)政部財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》再次在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)清理地方政府債務(wù)的意見(jiàn)：(1)以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。將政府債的發(fā)債權(quán)上收回省級(jí)。(2)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪拖揞~管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。(3)嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。(4)把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。(4)地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。

  特別是2015年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修正案對(duì)政府性債務(wù)作出了更加嚴(yán)格的規(guī)定?！额A(yù)算法》修正案及《國(guó)發(fā)45號(hào)文》，這兩個(gè)關(guān)于深化預(yù)算改革的文件直接導(dǎo)致了政府支出全部納入預(yù)算，整個(gè)政府財(cái)政支出格局發(fā)生了改變。也引導(dǎo)著未來(lái)PPP項(xiàng)目中政府支付和補(bǔ)貼行為的新路徑。這個(gè)階段可以視為中國(guó)PPP發(fā)展模式的第四階段。

  三、PPP模式的重構(gòu)

  在經(jīng)歷了2008年到2012年大躍進(jìn)式的建設(shè)后，帶來(lái)的后果顯而易見(jiàn)，政府債務(wù)的大量增加讓中央和地方政府都意識(shí)到這種以增加政府債務(wù)、寅吃卯糧的的方式來(lái)發(fā)展其實(shí)是一種短視的行為，可能帶來(lái)嚴(yán)重的后果。要真正動(dòng)員社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目，還需要制定完整的參與規(guī)則和制度建設(shè)。因此，在2013年以后，特別是2014年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院及各部委特別是財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了一系列關(guān)于PPP操作流程、規(guī)范的文件。值得注意的是，在其后國(guó)務(wù)院和各部委發(fā)出的一系列PPP規(guī)范性文件中，都回避了BT這種模式。從法律意義而言，BT無(wú)疑是屬于PPP模式中的一種，但從現(xiàn)實(shí)情況而言，在目前中國(guó)現(xiàn)行的PPP模式中，BT是被排除適用的，其直接原因就是2008-2012年BT模式被濫用造成的政府債務(wù)危機(jī)。

  鑒于BT模式造成了嚴(yán)重的政府債務(wù)危機(jī)，在2013年以后，特別是2014年頒布的相關(guān)政策及規(guī)范性文件中，更加清晰規(guī)范和制約了在PPP模式中的政府負(fù)債行為。

  主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

  1、明確BT模式不屬于PPP的范疇

  財(cái)政部財(cái)金[2015]57號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》明確在受理PPP備選項(xiàng)目條件時(shí)的條件：政府和社會(huì)資本合作期限原則不低于10年。對(duì)于采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。從這份政府規(guī)范性文件可以得出結(jié)論，在中國(guó)現(xiàn)階段，BT項(xiàng)目不再屬于PPP模式。

  政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目的根源，最直接的目的是為緩解經(jīng)濟(jì)的壓力，以推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;最根本的目的，是通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，利用社會(huì)資本的資金及優(yōu)質(zhì)的管理資源能力，提高社會(huì)供給的服務(wù)水平。但BT模式下，是政府委托具有工程建設(shè)資質(zhì)的施工企業(yè)進(jìn)行工程建設(shè)，由施工企業(yè)進(jìn)行融資，在建設(shè)完工后，項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府。從法律關(guān)系上看，BT是一種委托關(guān)系。在委托與被委托的法律關(guān)系中，委托人對(duì)于被委托人完成的委托事項(xiàng)，對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，委托事項(xiàng)的效力歸于委托人。因此，如施工企業(yè)融資資金使用不當(dāng)，融資借款無(wú)法償還，或者資金鏈斷裂，最終均為政府買(mǎi)單。

  上述財(cái)金[2015]57號(hào)文對(duì)于原來(lái)的BT項(xiàng)目指出了改造路徑：存量項(xiàng)目可通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。對(duì)合同變更成本高，融資結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，原債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)換，不能化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低債務(wù)成本和實(shí)現(xiàn)“物有所值”的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。因此，BT項(xiàng)目如果能夠通過(guò)轉(zhuǎn)化，變?yōu)镻PP項(xiàng)目，且同時(shí)符合其他要求，財(cái)政部門(mén)予以受理。

  在此次的PPP重構(gòu)中，財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)防范的是地方政府為了解決債臺(tái)高筑的地方債務(wù)，將原先的一些BT項(xiàng)目變相包裝成PPP項(xiàng)目。這種包裝的一個(gè)重要特點(diǎn)是以保底承諾、股權(quán)回購(gòu)等方式來(lái)吸引社會(huì)資本，最后導(dǎo)致PPP項(xiàng)目變成了只為融資的假PPP，政府債務(wù)改頭換面繼續(xù)存在。實(shí)際上，在這種模式下，即使有保底條款的承諾，債權(quán)人的利益根本無(wú)法得到保障。因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，自2013年對(duì)政府存量債務(wù)進(jìn)行甄別后，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪拖揞~管理，只有省級(jí)政府才有發(fā)債權(quán)。并且按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。這種情況下，債權(quán)人的利益顯然無(wú)法得到充分保障和法律支持。

  2、通過(guò)明確社會(huì)資本的定義，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本負(fù)債。

  PPP模式是將過(guò)去的政府負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買(mǎi)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，政府僅支付相應(yīng)對(duì)價(jià)和服務(wù)費(fèi)并負(fù)責(zé)監(jiān)管。實(shí)質(zhì)上的項(xiàng)目的相關(guān)債務(wù)是由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)，隔離了政府負(fù)債。是中國(guó)現(xiàn)階段政府債務(wù)危機(jī)走投無(wú)路的狀態(tài)下將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為社會(huì)資本負(fù)債的一種方式。

  國(guó)家發(fā)改委2014年12月2日作出的發(fā)改投資[2014]2724號(hào)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》附件中，對(duì)于社會(huì)資本的定義為，社會(huì)資本應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或者其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。財(cái)政部財(cái)金[2014]113號(hào)《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第二對(duì)社會(huì)資本的定義作出了進(jìn)一步的限制：社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)及其他控股國(guó)有企業(yè)。

  通過(guò)明確社會(huì)資本的定義，實(shí)際上將一大批本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司排除在社會(huì)資本之外。 因?yàn)?，根?jù)國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和財(cái)政部財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》以及人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)頒布財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》等規(guī)定，如果允許上述平臺(tái)公司參與，實(shí)際上又增加了政府債務(wù)。因此，限制地方政府融資平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目，是此次PPP重構(gòu)的第一個(gè)重要舉措。

  2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳作出國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，提出大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

  總而言之，此次PPP重構(gòu)的目的就是通過(guò)明確社會(huì)資本的主體，限制地方政府所屬的平臺(tái)公司以政府舉債的方式介入PPP項(xiàng)目。

  3、通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力的論證進(jìn)一步核查PPP項(xiàng)目的真實(shí)性。

  本次PPP重構(gòu)提出的一個(gè)重要程序是物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

  財(cái)政部財(cái)金[2014]76號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》提出，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值(ValueforMoney，VFM)評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證。評(píng)估論證時(shí)，要與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較分析，確保從項(xiàng)目全生命周期看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，或者降低項(xiàng)目成本。項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確要求相關(guān)部門(mén)要建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估，確保物有所值。

  所謂物有所值(Value for Money, “VFM”)，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益。VFM評(píng)價(jià)是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。財(cái)政部正在制定《VFM評(píng)價(jià)指南》，物有所值評(píng)價(jià)是判斷政府和社會(huì)資本合作模式與政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比，在提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)上是否可獲得更高效率和更好效果的一種方法，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)。所謂定性評(píng)價(jià)，主要是指公私合作項(xiàng)目模式與政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高效率。所謂定量評(píng)價(jià)，涉及到一系列的指標(biāo)體系，而中國(guó)以往沒(méi)有歷史數(shù)據(jù)可以比較。“將與同類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行比較”的方式是定量評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。[Page]

  物有所值評(píng)價(jià)的目的是確保從項(xiàng)目全生命周期看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，或者降低項(xiàng)目成本。因此，在項(xiàng)目評(píng)估時(shí)需要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

  財(cái)政部財(cái)金[2014]113號(hào)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》提出，為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

  財(cái)政部在2015年4月7日，以財(cái)金[2015]21號(hào)印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。該指引強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為“通過(guò)論證”和“未通過(guò)論證”通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

  物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的目的是為了確保PPP項(xiàng)目的真實(shí)性。2015年1月15日，湖北香溪長(zhǎng)江公路大橋項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作(PPP)“物有所值”評(píng)價(jià)在武漢舉行。來(lái)自北京交通大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等單位的國(guó)內(nèi)知名專(zhuān)家按照財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》的要求，在詳細(xì)閱讀項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)資料、聽(tīng)取項(xiàng)目評(píng)估單位的介紹之后，首先對(duì)定性問(wèn)卷進(jìn)行了獨(dú)立評(píng)分，然后交換意見(jiàn)后，得出了“本項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作方式是合適的，符合物有所值原則”的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。據(jù)悉，這是中國(guó)PPP項(xiàng)目的第一個(gè)物有所值評(píng)價(jià)案例。

  4、PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序?qū)Α墩型稑?biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的運(yùn)用和突破。

  根據(jù)《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》及《實(shí)施條例》，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及《實(shí)施條例》的規(guī)定，在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。包括：(1)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公共安全的項(xiàng)目;(2)全部或部分使用國(guó)有資金投資或國(guó)家融資的項(xiàng)目;(3)使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金多的項(xiàng)目。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》明確，政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。采用其他方式采購(gòu)的，適用《政府采購(gòu)法》及其條例。 從法律概念上分析，《政府采購(gòu)法》的外延大于《招投標(biāo)法》的外延，政府采購(gòu)的方式包括了《招投標(biāo)法》規(guī)定的方式。

  由于PPP項(xiàng)目政府方不占控股地位、不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，大部分資金的來(lái)源于社會(huì)資本。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目可能屬于非嚴(yán)格進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)管理層級(jí)的項(xiàng)目。這意味著，投標(biāo)人在PPP項(xiàng)目中可能是以“被邀請(qǐng)招標(biāo)對(duì)象”身份參與投標(biāo)的，而非一定采用公開(kāi)招標(biāo)的方式。

  根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)可以采取六種方式：(1)公開(kāi)招標(biāo);(2)邀請(qǐng)招標(biāo);(3)競(jìng)爭(zhēng)性談判;(4)單一來(lái)源采購(gòu);(5)詢(xún)價(jià);(6)國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金[2014]113號(hào)文)財(cái)政《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)[2014]215文)，對(duì)政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目的流程進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范。

  根據(jù)上述113號(hào)文215號(hào)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括(1)公開(kāi)招標(biāo);(2)邀請(qǐng)招標(biāo);(3)競(jìng)爭(zhēng)性談判;(4)競(jìng)爭(zhēng)性磋商;(5)單一來(lái)源采購(gòu)五種方式。競(jìng)爭(zhēng)性磋商是在《政府采購(gòu)法》規(guī)定之外新增一種采購(gòu)方式。很大程度上就是為PPP模式量身訂做的一種新的采購(gòu)方式，其集“資格預(yù)審+公開(kāi)招標(biāo)+競(jìng)爭(zhēng)性談判+綜合評(píng)分+現(xiàn)場(chǎng)考察+多輪磋商”為一體。財(cái)政部為此于2014年12月31日發(fā)布了財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，明確可采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的情況是：(1)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目;(2)技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的;(3)藝術(shù)品采購(gòu)、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或者服務(wù)時(shí)間、數(shù)量不能事先確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的;(4)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目;(5)按照招投標(biāo)法實(shí)施細(xì)則必須進(jìn)行招投標(biāo)以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于其他非招標(biāo)采購(gòu)的，應(yīng)根據(jù)財(cái)政部第74號(hào)令《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》實(shí)施。

  PPP項(xiàng)目的一般采購(gòu)流程包括資格預(yù)審、采購(gòu)文件的準(zhǔn)備和發(fā)布、提交采購(gòu)響應(yīng)文件、采購(gòu)評(píng)審、采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、簽署確認(rèn)談判備忘錄、成交結(jié)果及擬定項(xiàng)目合同文本公示、項(xiàng)目合同審核、簽署項(xiàng)目合同、項(xiàng)目合同的公告和備案等基本環(huán)節(jié)。

  在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本關(guān)心的一個(gè)重要問(wèn)題是通過(guò)了招投標(biāo)方式選擇社會(huì)資本后，對(duì)于項(xiàng)目公司實(shí)施的具體建設(shè)，是否仍需要再次進(jìn)行招投標(biāo)?根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，對(duì)已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的情形，可以不進(jìn)行招標(biāo)。因此，通過(guò)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的方式選擇的社會(huì)資本中標(biāo)后，無(wú)須就項(xiàng)目的建設(shè)再次進(jìn)行招投標(biāo)。

  5、非營(yíng)利性的PPP項(xiàng)目中配置經(jīng)營(yíng)性資源的法律困境

  PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目能夠得到社會(huì)資本的追捧，例如收費(fèi)公路、污水處理廠、垃圾焚燒處理廠等。這些項(xiàng)目由于有政府簽署的特許經(jīng)營(yíng)合同，相當(dāng)于有了保底承諾。但對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于國(guó)家對(duì)PPP模式限制了擔(dān)保承諾，股權(quán)回購(gòu)等保底條款。此前對(duì)社會(huì)資本較熱衷于參與的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理、填海造地、市政道路建設(shè)、保障房建設(shè)等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目有土地出讓金作為還款的保底條件。地方政府通過(guò)市政建設(shè)、土地整理、填海造地等項(xiàng)目將這些土地價(jià)值大幅提高后出讓。這種做法在房地產(chǎn)市場(chǎng)高起時(shí)確實(shí)能夠帶來(lái)所謂的雙贏局面，但隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的降溫，特別人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)頒布財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》發(fā)布后，明確規(guī)定地方政府不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。在這種情況下，如何保障非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的收益?

  國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。顯然，2724號(hào)文注意到了在地方債務(wù)清理后，地方政府面臨的困境，并提出了配置土地、物業(yè)和廣告經(jīng)營(yíng)資源的解決方案。社會(huì)資本最關(guān)心的是如何配置土地資源?根據(jù)《土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和出讓暫行條例》(國(guó)務(wù)院55號(hào)令)的規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)非經(jīng)招拍掛程序不得出讓。這樣如何保障社會(huì)資本在進(jìn)入非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目時(shí)得到配置的土地資源?我們注意到，盡管?chē)?guó)務(wù)院及各部委在2014年以來(lái)，就PPP的政策下發(fā)了近百份文件，但國(guó)土資源部始終未參與任何一份文件下發(fā)和政策的制定。這個(gè)現(xiàn)象頗耐人尋味。在我們參與的地方政府PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本對(duì)此有多有疑問(wèn)和抱怨，認(rèn)為既然可以配置土地等經(jīng)營(yíng)性資源，在取得方式上又不放開(kāi)，這種做法無(wú)異于畫(huà)餅充饑。

  但從筆者的角度理解，土地出讓這個(gè)口子一旦放開(kāi)，帶來(lái)的可能是更多的問(wèn)題。此前地方政府債務(wù)危機(jī)存在的問(wèn)題大多來(lái)源于捆綁土地出讓和土地出讓金的分配，此次重構(gòu)在這方面持謹(jǐn)慎態(tài)度也是可以理解的。但在一些地方政策上，已經(jīng)有所突破，福建省人民政府2014年12月1日下發(fā)的閩政[2014]59號(hào)《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化海域合用管理改革的若干意見(jiàn)》明確提出：通過(guò)招拍掛方式取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，填海形成土地后，海域使用權(quán)人可以憑海域使用權(quán)證書(shū)、海域使用權(quán)出讓合同、出讓價(jià)款完繳憑證、填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格通知書(shū)等材料，向市、縣(區(qū))國(guó)土資源行政主管部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)。這意味著，通過(guò)招拍掛取得海域使用權(quán)后，可直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證。這對(duì)社會(huì)資本的吸引力是很大的。

  另一方面，各地也在探索非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的一些新的解決方案。2015年5月6日安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目正式簽約。作為市政道路PPP，外環(huán)北路項(xiàng)目是安徽省乃至全國(guó)第一例典型意義上的市政道路PPP項(xiàng)目，是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的破題之作，對(duì)未來(lái)市政道路及類(lèi)似非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP運(yùn)作提供了可資借鑒的示范案例。該道路外環(huán)北路是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道，道路設(shè)計(jì)全長(zhǎng)約14.9公里，道路等級(jí)為城市主干路，設(shè)計(jì)速度60km/h。該工程按工程量清單方式計(jì)價(jià)，工程建設(shè)投資控制價(jià)為15.26億元人民幣，包干工程建設(shè)其他費(fèi)用為4.5億元人民幣(如項(xiàng)目前期工作費(fèi)用、征地拆遷費(fèi)用等)，共計(jì)19.76億元人民幣。

  本項(xiàng)目是無(wú)通行者付費(fèi)的市政道路，屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因此采用 “政府付費(fèi)”的回報(bào)機(jī)制。是按照“基于可用性的績(jī)效合同”方式，由政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)本項(xiàng)目可用性(符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品)以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)(符合績(jī)效要求的公共服務(wù))，政府根據(jù)績(jī)效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。應(yīng)該說(shuō)以政府逐年購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，較好的解決了非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收費(fèi)問(wèn)題。[Page]

  6、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》是PPP重構(gòu)模式下的立法新突破。

  2015年4月21日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，并于2015年4月25日國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布。辦法提出，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，保障社會(huì)公共利益和公共安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

  值得注意的是，早在2004年3月，原建設(shè)部以部門(mén)規(guī)章的形式頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，明確在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)適用該辦法 。

  此次以國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的形式審議通過(guò)的這份政府規(guī)章，其效力顯然比一般以部委令的形式頒布的行政規(guī)章效力要高。一方面，新辦法總結(jié)了自2004年以來(lái)到到2015年十多年時(shí)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);另一方面，舊辦法是原建設(shè)部頒布的，適用范圍僅在市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，而此次新辦法的范圍涵蓋了能源、交通、水利、環(huán)保、市政等各方面。并且，總結(jié)了2004年以來(lái)各級(jí)政府特別是國(guó)務(wù)院、各部委在清理BT項(xiàng)目中和重構(gòu)PPP架構(gòu)下取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。是國(guó)家從深化投融資體制改革的全局角度，對(duì)政府和社會(huì)資本合作及特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行的一次系統(tǒng)化制度設(shè)計(jì)。

  新辦法以下幾個(gè)方面更加明確：一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng);二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益;三是完善特許經(jīng)營(yíng)價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年;四是允許對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道;五是嚴(yán)格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，吸引和擴(kuò)大社會(huì)有效投資。

  需要提醒注意的是，新辦法關(guān)于爭(zhēng)議解決的規(guī)定應(yīng)適用2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》(修正案)，該法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的，可以依法提起行政訴訟。新辦法第51條也規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。這是迄今僅見(jiàn)的對(duì)PPP項(xiàng)目性質(zhì)及PPP合同性質(zhì)的法律規(guī)定。

  綜上，PPP模式從正式提出到全國(guó)興起不過(guò)一年多的時(shí)間，但各級(jí)政府出臺(tái)的政策、規(guī)范性文件卻有上百份之多。且政出多門(mén)，各部委對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題還存在著不同的認(rèn)識(shí)，在理論界對(duì)合同的法律性質(zhì)也存在著較多的爭(zhēng)議。在這種情況下，如何厘清思路，認(rèn)定性質(zhì)，提供有效的解決方案是我們面對(duì)這類(lèi)新問(wèn)題的第一要?jiǎng)?wù)。有效的梳理PPP的前世今生，剖析PPP的政策和規(guī)范中可能存在的問(wèn)題與不足，能夠?yàn)槲覀冋_認(rèn)識(shí)PPP的法律性質(zhì)和找到有效的解決方案提供一個(gè)獨(dú)特的視角。