解讀京津冀一體化變化

中國經(jīng)濟報告 · 2014-05-29 17:23 留言

  無論是給國家領(lǐng)導人擔任秘書,還是給全國的老百姓蓋房子﹔無論是在學術(shù)殿堂抑或在保障房建設(shè)工地,孟曉蘇一直沒有停止過對改革開放、城市規(guī)劃、民生保障等高深理論與政策問題的探討。大跨度的人生閱歷,使得他長期具有較強的“問題意識”。

  曾在1983年5月至1990年12月期間擔任過原國務(wù)院副總理、全國人大常委會委員長萬里同志秘書的孟曉蘇,於1992年從國家部委負責人的工作崗位轉(zhuǎn)到中國房地產(chǎn)開發(fā)集團公司任總經(jīng)理,隨著國家住房制度改革的起步,他參與了房改的設(shè)計工作,并於1996-1998年任國家房改課題組組長。期間,1988年進入北大攻讀碩士,1990年的碩士論文《中國經(jīng)濟改革的戰(zhàn)略問題》發(fā)表在《管理世界》上且引發(fā)了對市場經(jīng)濟的激烈爭論。1993年起他與李克強共同師從於著名經(jīng)濟學家厲以寧教授攻讀博士,理論研究能力有了較大提升。目前卸任中國房地產(chǎn)開發(fā)集團董事長后,他改任理事長。盡管一直在房地產(chǎn)業(yè)奮戰(zhàn),但諸如城市發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等大問題都一直是他思考的主要問題。他在20年前就在探討京津以及河北三地如何協(xié)同發(fā)展的問題,并在三地之間穿梭多年。這期間的故事他能說出一本書來。

  近日,趕飛機的孟曉蘇在首都機場貴賓室就京津一體化與京津冀協(xié)同發(fā)展的由來以及實施的要點和難點等問題接受了《中國經(jīng)濟報告》的專訪。

  京津一體化與京津冀協(xié)同發(fā)展的由來

  中國經(jīng)濟報告:京津一體化發(fā)展的構(gòu)想有什麼歷史背景嗎?

  孟曉蘇:上世紀九十年代中期我在中房集團任職時,有一次跟萬里同志談到北京建設(shè),共同感慨房子已經(jīng)建到三環(huán)外了,這時候萬里同志說:“我想起毛主席六十年代說的一句話,那是我向毛主席匯報北京城市規(guī)劃時,毛主席說:多少年之后,北京和天津這兩個城市不就連在一起了嗎?”萬里同志還感嘆地說,你看毛主席當年就有這樣的預(yù)見。我馬上問道,毛主席說過這麼重要的話,我能把這句話轉(zhuǎn)告給北京、天津和河北三個省市的領(lǐng)導同志嗎?萬里同志說可以。后來我陸續(xù)把這話直接轉(zhuǎn)告了三省市的主要負責人。但當時并沒有引起足夠重視,甚至有些城市的規(guī)劃方向還是相背發(fā)展,很好的思路被一再拖延。直到孫春蘭擔任中央政治局委員、天津市委書記之后,她上任辦的第一件事就是與中央政治局委員、北京市委書記郭金龍,共同促成簽署了京津兩個城市的戰(zhàn)略合作協(xié)議。去年3月份我跟孫春蘭書記有一個多小時的談話,我專題向她介紹京津一體化與京津冀協(xié)同發(fā)展的思路。孫春蘭作為從中央機關(guān)調(diào)到天津工作的干部,很看好北京和天津之間的聯(lián)系,對天津的規(guī)劃發(fā)展方向有明確的認識。她認為天津最大的優(yōu)勢就是靠近北京,應(yīng)該充分利用這個優(yōu)勢來發(fā)展天津,而不是相反的認識。

  中國經(jīng)濟報告:早先的北京也有過跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃,為什麼沒推進下去呢?

  孟曉蘇:北京在2002年就修改了城市總體規(guī)劃,從原來的年輪式擴張、浸漫式發(fā)展即“攤煎餅”式發(fā)展,變成了“一軸兩帶多中心”。以長安街為城市軸線,以西邊環(huán)保帶和東邊發(fā)展帶為兩帶,確定了主要是向東向南發(fā)展的主軸﹔多中心則避免了大城市病。這個規(guī)劃是科學合理的。這以后北京再次對規(guī)劃思路做出修改,因為西邊的區(qū)縣提意見,認為不能只發(fā)展東邊,所以將西邊也改成發(fā)展帶,但各有所側(cè)重,基本上維持了原來的規(guī)劃思路。

  雖然規(guī)劃改是改了,但在后來相當長的時間里因體制等障礙,這些地區(qū)表現(xiàn)出各自為政、只經(jīng)營自己的“一畝三分地”,沒有認真落實一體化與協(xié)同發(fā)展的問題。比如,天津的規(guī)劃是背向北京發(fā)展,北京則多繞了100多公里與河北興建“京唐港”,這就明顯不符合經(jīng)濟發(fā)展的自然流向,地方行政力量反而成為科學發(fā)展的障礙。

  京津雙核是主軸

  中國經(jīng)濟報告:2005年國家批復北京城市總體規(guī)劃,明確北京為國家政治和文化中心。2006年國務(wù)院又批復天津市總體規(guī)劃,將天津定位為“北方經(jīng)濟中心,努力成為國際物流中心和北方航運中心”?!半p核”應(yīng)如何協(xié)調(diào)發(fā)展?

  孟曉蘇:北京向什么方向發(fā)展是和北京的地形、水源等基礎(chǔ)條件是相關(guān)聯(lián)的。北京是個簸箕型的城市,北邊和西邊都是山,所以不可能再向西向北發(fā)展。西六環(huán)已繞進妙峰山,西七環(huán)不需要盤山修建。向東向南發(fā)展是唯一選擇。而向東向南發(fā)展就會在北京與天津武清、河北廊坊的連結(jié)帶上構(gòu)建出一條黃金發(fā)展通道。

  天津的規(guī)劃發(fā)展思路應(yīng)該是“一體兩翼”,就像一只大鳥,以天津市區(qū)為身體,一翼伸向濱海,另一翼伸向北京方向。工業(yè)主要分布在濱海,城市發(fā)展則應(yīng)面向北京。天津現(xiàn)在“一軸兩帶,南北生態(tài)”的規(guī)劃思路是有問題的,“一軸兩帶”把天津規(guī)劃為蜈蚣型,沒有重點,也沒有突出天津市區(qū)的中心地位與向兩端發(fā)展的方向﹔“南北生態(tài)”又把離開天津市區(qū)以外的地方當作邊緣地區(qū)限制開發(fā)。其實在面向北京的方向,離天津市區(qū)越遠就離北京城區(qū)越近,本來是應(yīng)重點發(fā)展的,保留生態(tài)應(yīng)是在“兩翼”以外的地區(qū)。如果規(guī)劃思路不科學,如何推動實現(xiàn)京津一體化呢?

  經(jīng)濟要素向天津的自然流動是阻止不住的,天津港的物流當然也是要順著這條通道進出大北京。單向的“濱海大開發(fā)”聽起來似乎有道理,但實際上卻是背向北京發(fā)展,只發(fā)展了兩翼中的一翼。天津的規(guī)劃方向曾被有的領(lǐng)導同志形象比喻為“一根扁擔挑兩頭”,當時有人卻把這個正確表述曲解為:“一頭是天津市區(qū)、一頭是濱海新區(qū)”,我問他們挑扁擔的人是在哪里呢?時任津南區(qū)區(qū)長開玩笑說,中間挑扁擔的人只好由津南區(qū)來充當了,這顯然是不現(xiàn)實的。我認為“一根扁擔挑兩頭”的正確解釋應(yīng)該為天津市區(qū)是挑扁擔的人,扁擔兩頭一頭是濱海,一頭是北京方向的武清區(qū)。

  這樣一來,北京的主要方向是向東向南發(fā)展,天津一翼向濱海方向發(fā)展,而另一翼向北京方向發(fā)展,這就使兩個城市逐漸連在一起了。

  從2000年開始,持“以北京、天津雙核為‘主軸’”這一規(guī)劃思想的不止我一個,包括吳良鏞先生與不少到中國訪問的國外規(guī)劃專家也都提出了同樣的意見。當時我是中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長兼城市開發(fā)委員會主任,我們匯集了不少這樣的意見,多次向有關(guān)主管部門與地方政府呼吁。

  中國經(jīng)濟報告:中共中央總書記習近平明確提出京津冀協(xié)同發(fā)展的思路,說對這個問題的認識要上升到國家戰(zhàn)略層面。怎麼看中央對於京津冀的思路?

  孟曉蘇:2013年5月習近平總書記在天津調(diào)研時提出,“要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津‘雙城記'”。2013年8月習近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時,又提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。2014年2月26日習近平又專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報,指出實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展“是一個重大國家戰(zhàn)略”。這些重要思想是對多年來京津一體化與京津冀協(xié)同發(fā)展認識的高度概括。

  所以京津冀協(xié)同發(fā)展不是空洞的說法,“京津雙城記”和以京津雙城記為主脈的京津冀協(xié)同發(fā)展就是這個戰(zhàn)略的具體抓手。習近平特別指出,京津冀協(xié)同發(fā)展要作為國家治理能力和治理體系的重要內(nèi)容加以考慮,表達了中央最高領(lǐng)導人最明確的意圖。話也都說得很到位,重要國家戰(zhàn)略在考驗著國家治理能力和治理體系。深入理解可以認識到,如果京津冀協(xié)同發(fā)展仍然不能落實,還是各管自己的“一畝三分地”,就說明國家沒有治理能力,治理體系出了毛病,還可以說是國家領(lǐng)導人的能力有問題。在這種決心與魄力面前,地方行政力量還會繼續(xù)阻礙總體規(guī)劃的制定與實施嗎?

  中國經(jīng)濟報告:在推進京津冀一體化過程中,三個地方承擔的功能如何定位?

  孟曉蘇:北京城市建成區(qū)1268平方公里,容納七八百萬人比較寬松,卻擠下2000多萬人口。最近諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者詹姆斯?莫里斯等人說,北京只適合容納700萬人口,應(yīng)擴容城市或把2/3人口遷出去?,F(xiàn)在北京也認識到,已經(jīng)不能不往外疏散人口了。在這種情況下,我相信北京會擁護京津雙城記和京津冀一體化戰(zhàn)略。我贊成北京“跨行政區(qū)劃疏散人口”的思路,建議學習紐約人口疏散到新澤西州等類似經(jīng)驗,建立新型的首都與輔城的關(guān)系。[Page]

  天津在片面的“濱海大開發(fā)”思路下背了些包袱。這個戰(zhàn)略一味背向北京發(fā)展,沒有分清工業(yè)園區(qū)與城市發(fā)展帶有所不同?,F(xiàn)在天津市正在積極申報設(shè)立自貿(mào)區(qū),而濱海區(qū)現(xiàn)在的基礎(chǔ)條件與辦公設(shè)施條件都比上海自貿(mào)區(qū)要好。如果天津獲批設(shè)立自貿(mào)區(qū)或其它稱謂的改革開放試驗區(qū),可以和上海南北呼應(yīng),濱海區(qū)大有前途。而天津西北部連接著北京,首都第二機場既會對廊坊與武清的發(fā)展起到重要拉動作用,也會提升天津與北京相向發(fā)展的積極性。

  京津冀協(xié)同發(fā)展的主軸是以北京和天津為軸線的環(huán)渤海城市群,周邊其他區(qū)域則是輔助地區(qū)。主輔需要明確。河北省鄰近北京的地域空間有限,人口稠密,更需要為北京及周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境做出貢獻。包括減少高爐、熱電廠、拆除污染源企業(yè)、淘汰過剩產(chǎn)能等。河北已成為世界最大鋼鐵基地,眾多鋼鐵工廠已把北京包圍了,對北京空氣污染的貢獻率很高,所以中央決定淘汰鋼鐵過剩產(chǎn)能的8000萬噸中,有6000萬噸在河北省。

  需要一個副中心嗎?

  中國經(jīng)濟報告:首都經(jīng)濟圈是否需要“副中心”?副中心應(yīng)承擔起哪些職責?

  孟曉蘇:一直以來大家都把北京當成唯一中心,以至於如今北京已將各項功能混雜在一起,這種管理和治理理念太落后了,談不上國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化?,F(xiàn)在實行的限行、限購政策是擠居民搬出北京,把東城老百姓搬到通州,把西城老百姓搬到大興,但大家上班都得回城區(qū),使交通擁擠不堪。首都功能不應(yīng)是北京功能,而是國家功能。

  所謂行政副中心就不是主中心。首都副中心不能不建,但不宜太遠。我不贊成“遷都”之議,北京以長安街為主軸的行政主中心地位不宜改變。重大政治活動還要在天安門廣場、人民大會堂等地。所以行政副中心不要離北京城區(qū)太遠?,F(xiàn)在中央辦公不僅擠在市中心,使政治活動、商務(wù)活動與城市生活交錯混雜,而且降低了政務(wù)活動品質(zhì)。比如國家重要禮賓活動都要在人民大會堂東門外,其實就是在市中心的馬路邊,周邊不僅得臨時禁行,還得準備防暴車以防不測。這事已見怪不怪,真能湊合,遠不如一些國家在總統(tǒng)府如白宮南草坪等專用場所禮賓更規(guī)范。我國應(yīng)當效仿國外慣常做法,遠學美國建華盛頓、澳大利亞建堪培拉,近學馬來西亞建布城的經(jīng)驗,離開主城區(qū)為國家領(lǐng)導人與中央國家機關(guān)設(shè)立專門辦公與接待場所,不要都擠在市中心。僅僅把中央機關(guān)的一些下屬單位遷出去是不夠的,還得頻繁回北京開會,相當於沒有遷出去。有了空間才能實行官邸制,可以在新的行政辦公區(qū)內(nèi)設(shè)立主席府、總理府等。

  一個成功經(jīng)驗來自於馬來西亞,在吉隆坡40公里以外的布察加亞城建新的行政辦公區(qū),這種副中心選址就很合理。既疏緩城市壓力,又未變更首都區(qū)位,還能拉動內(nèi)需發(fā)展經(jīng)濟。

  中國經(jīng)濟報告:保定副中心余熱還沒有散盡,石家莊也在爭當“副中心”。首都經(jīng)濟圈的副中心應(yīng)該選在哪里?

  孟曉蘇:保定可以分流北京部分城市功能特別的制造業(yè),但不宜作為行政副中心。從地圖上可以看到,如果把北京比作是心臟,廊坊市和天津武清區(qū)是在腋窩處,保定是在膝蓋處,石家莊就在腳踝上了。

  京津冀的中間經(jīng)濟帶不應(yīng)成為被擱荒的地帶,而應(yīng)該成為城市功能外遷的主要區(qū)域。政治副中心的最佳選址應(yīng)在北京與天津、廊坊交界地帶,即通州、大興、武清、廊坊地區(qū)。

  天津市武清區(qū)與北京相連,京津走廊的綠色之腎——大黃堡濕地就在武清境內(nèi)。武清城區(qū)中心距離北京CBD僅七十公里,我們要保護濕地,但濕地周邊還有上百平方公里的空間,天子腳下地廣人稀,人均八畝地,而且交通便利、水源豐沛。我認為在大黃堡濕地東側(cè)應(yīng)是中央第二辦公區(qū)或稱行政副中心的最佳選址。我陪歐盟前主席、意大利前總理普羅迪視察大黃堡濕地的項目時他曾說過:“我們歐洲人最喜歡這樣的地方,距離大城市不到一小時車程,而且環(huán)境非常好”。

  如何打破一畝三分地思維

  中國經(jīng)濟報告:既然符合發(fā)展規(guī)律,規(guī)劃也規(guī)定了方向,為什麼京津冀提了十多年仍然沒有實質(zhì)性突破?

  孟曉蘇:當時北京和天津兩個城市一度背向發(fā)展,北京生怕資源流出去,不愿意修筑放散型的公路設(shè)施。而天津一些人則認為背著北京天津才能發(fā)展,順著北京方向發(fā)展天津就要吃虧。這種“一畝三分地”思想有點以鄰為壑的味道。

  比如,為什麼首都第二機場選址在河北固安?機場選址涉及多方,北京希望在北京地面上,機場當局從戶籍政策出發(fā)希望建在北京地面。而在河北積極爭取時,天津的態(tài)度卻不明朗。當時我和其他不少專家都認為,首都第二機場應(yīng)選址京津冀三省市交界的通州、廊坊與武清一帶,天津市卻有人說怕影響了濱海機場的報批。結(jié)果把機場選址推到北京大興與河北固安交界地去了。有些干部的想法就是這麼狹隘。其實首都第二機場的選址怎麼會影響濱海呢?機場目前選址對天津市發(fā)展的帶動力就比較小。

  再比如修路。北京過去有人生怕把資源流到別的地方去,不愿意修筑通向河北和天津的公路和高鐵。時任廊坊市委書記曾經(jīng)問我,為什麼北京不情愿跟我們接通高速路呢?我反問他,你知道你們廊坊跟北京是什麼關(guān)系嗎?我看是情敵關(guān)系,修完路人氣就跑你們那里去了,北京人擔心資源流走。但是在修京津第二高速公路的時候,天津設(shè)計的是上下八車道,交通部說沒有這麼多車道的,時任天津武清區(qū)委書記說,國外還有16車道的,在天津方面堅持下才修了8車道的高速公路。不僅如此,天津還把修路權(quán)交給了北京首創(chuàng)集團,讓北京的國企有利益可得,這樣才減少了修路的阻力。

  中國經(jīng)濟報告:你認為現(xiàn)在最大的障礙是什麼?

  孟曉蘇:在把原有城市功能外遷出去的過程中,到底應(yīng)把誰遷出去呢?我認為與其把老百姓遷出去,不如把一部分原有城市功能遷出去。要解決城市功能分流問題,就需要把政府機構(gòu)特別是部分中央機構(gòu)遷離市區(qū)。除了政府機構(gòu)就是大專院校。我曾給一些大學校長提出建議,盡快在北京市東南方向選址建設(shè)分校,否則新機場建成之后,現(xiàn)在位於海淀的高教區(qū)將成為交通最不便利的地方。原來的北京大學只是在市中心的沙灘紅樓,若不是建國初期遷址海淀也不會有現(xiàn)在的北大。如今中關(guān)村已成為鬧市,如何擺下一張安靜的書桌?所以我早就建議選址京津之間建設(shè)大學城,把北京和天津大部分大專院校搬出現(xiàn)有市區(qū)。當然這些措施不僅涉及到戶籍、公共資源配置、行政管理體系等一系列問題,而且牽動人們的傳統(tǒng)觀念與生活習慣,小打小鬧、決心不大是難於成事的。

  這次推動京津冀一體化,中央最高領(lǐng)導人意圖非常明確。在這種決心與魄力面前,地方行政力量是否繼續(xù)阻礙總體規(guī)劃的制定與實施?從新聞報道中我看到,有關(guān)負責人紛紛表態(tài)支持總書記的意見。北京市委書記郭金龍表態(tài)說“豁然開朗”!李士祥副市長代表北京市會見記者說“耳目一新”!看來最令人擔心的北京市的態(tài)度已發(fā)生積極變化。今后會如何發(fā)展?重要國家戰(zhàn)略是否能落實?是不是像過去一些事說說就完了?京津冀協(xié)同發(fā)展是空談還是實干?讓我們拭目以待,更希望共同推動。

編輯:張哲瑜

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