高智：審批權應審慎下放

　　被譽為水泥行業(yè)最嚴厲的“38號文”，在上收審批權后依舊沒能遏制產能擴張。如今，在全國產能過剩行業(yè)中，水泥審批權再次率先下放，調控成效不禁讓人擔憂。

　　從“控制總量”到“抑制總量”，再從“遏制總量”到“化解產能嚴重過剩”。通過措詞的變化可以看出，水泥業(yè)的發(fā)展發(fā)生巨大變化，抑制產能過快增長的問題已不新鮮。

　　早在10年以前，行業(yè)開始出現類似呼聲，要控制水泥的總量增長。2008年，國內以華東為主的地區(qū)，出現了水泥總量增長過快問題，引起國務院的關注。

　　2009年9月底發(fā)布的《國務院批轉國家發(fā)展和改革委員會等部門關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（下稱“38號文”）規(guī)定，水泥等產能嚴重過剩行業(yè)若需新建項目，必須報國家發(fā)展和改革委員會組織論證和核準。

　　2013年5月，國務院發(fā)布《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，取消和下放117項行政審批權利。但水泥、鋼鐵、電解鋁等“兩高一資”行業(yè)不在“下放、取消”投資審批權之列。

　　2013年12月13日，國務院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（2013年版）》，規(guī)定水泥行業(yè)的行政審批項目由省級政府核準。值得注意的是，鋼鐵、電解鋁等其他產能過剩行業(yè)審批權仍未放開。

　　“挺出乎我的意料，感覺非常突然?！闭劶按舜嗡鄬徟鷻嗦氏认路牛袊ú囊?guī)劃研究院水泥產業(yè)研究咨詢部主任高智坦言，“審批權下放后，省級政府就可以核準項目，會不會越批越多，導致產能過剩加劇？”

　　審批之亂

　　CEI：你認為造成如今水泥行業(yè)產能過剩的原因是什么？

　　高智：一是盲目審批。投資體制改革后，水泥投資由批準改為核準，而且核準權下放到省市級，一些地方政府為了招商引資，將項目核準權下放到地市級，甚至下放至縣市級。二是多頭審批。一些地區(qū)投資主管部門、工業(yè)主管部門都有項目核準權，部門之間缺少溝通，甚至競相核準水泥項目。2009年之后，國家把核準權上收了，但仍然沒有制止住地方政府核準水泥項目的行為。

　　2009年之后這幾年實際的水泥項目核準還是在地方政府。由于水泥項目投資強度不大，投資者有1億元的自有資金就可以建，而且相對鋼鐵、化工等重工業(yè)，屬于見效比較快的項目，這樣的項目地方政府自然關注。

　　在市場需求快速增長的拉動下，在地方政府沒有把好“入口”的前提下，近年水泥產能增長特別快。

　　CEI：從2009年“38號文”出臺到現在，水泥產能增加了多少？

　　高智：2009年“38號文”出臺前國家發(fā)展和改革委員會對全國在建擬建項目進行了統(tǒng)計，當時全國在建項目418條、擬建項目147條，而這100多條屬于手續(xù)不全，按文件要求應停止核準的項目。最近我統(tǒng)計了一下，從“38號文”出臺到2013年底，全國一共增加了600多條水泥生產線。比2009年又多了100多條線，再加上那些手續(xù)不全的項目，這些生產線是誰核準的？自“38號文”發(fā)布后至2013年底，全國違規(guī)多建了200多條生產線，多增熟料產能近3億噸。

　　CEI：當時上收審批權后，地方批項目的原因何在？

　　高智：地方政府靠水泥項目完成招商引資和GDP考核指標是主要原因，為了招商引資，地方政府可謂使出渾身解數。比如，當時按要求，規(guī)模達到日產5000噸的水泥項目，需要由國家環(huán)保部組織專家進行環(huán)評，很多項目低報規(guī)模，因此出現了4800噸/日、4500噸/日等多種規(guī)模項目，這樣本省就可以審批了。

　　還有一些甚至沒有水泥行業(yè)管理經驗的投資者，先通過各種辦法建設生產線，然后再賣給其他企業(yè)，或者拿到核準的路條再去賣，路條都值1億~2億元。

　　非理性投資加劇

　　CEI：目前水泥行業(yè)產能過剩已相當嚴重，為何還有那么多的企業(yè)和地方政府打算進入這一領域？

　　高智：水泥的利潤率在制造業(yè)中還算比較高的，前兩年銷售利潤率能達到11%以上，高于制造業(yè)平均6％~7%的水平，水泥行業(yè)的賺錢效應很明顯。2011年1噸水泥可以賺50多元，成為大量民間資本進入行業(yè)的主要原因。盡管從2012年開始水泥盈利水平開始下降， 2012年水泥利潤為30元/噸，2013年前10個月為21元/噸，但仍然是賺錢的。地方政府的積極性則是由過去以GDP為導向的考核模式造成的。

　　CEI：水泥行業(yè)的進入門檻低嗎？

　　高智：隨著水泥裝備的國產化，行業(yè)的投資門檻逐漸降低了，而且投資周期也比較快，基本是建設期一年，建設期后如果趕上好年景，一年就能把投資收回。水泥成為一個投資短、見效快的行業(yè)，有人把它當成投資品，先建一條線，干一年把投資賺回來再賣掉。

　　CEI：地方政府在這方面起了什么作用？

　　高智：信息不對稱，導致重復建設。一些地方給投資者誤導，認為建多少項目都可以。而且，有的地方政府高估了本地區(qū)水泥消費量，也造成誤導。

　　一些大企業(yè)對水泥項目的投資是非理性投資，明明某地的水泥產能比較高，可大企業(yè)憑借著優(yōu)勢，還擴張產能，搶占市場和資源。

　　下放之憂

　　CEI：如今，水泥審批權再次下放，你對此有何看法？

　　高智：現在審批權下放，需要地方政府自己把握，把握得好才能執(zhí)行到位，如果各地都有自己的小算盤，按自己的意志去辦，不但現在化解產能過剩的目標實現不了，而且未來產能過?？赡芨鼑乐?。

　　我之前看到網上呼吁把審批權下放，由市場配置資源是正確的，但2009年之后水泥行業(yè)的發(fā)展事實已經擺在那里。“38號文”已經足夠嚴厲了，被稱為“史上最嚴厲”政策，但結果是水泥項目該怎么建還怎么建。如果是對資源和能源消耗不大的產品，由市場去配置沒有問題，但對于水泥來說，投資量說小也不小，對資源和能源消耗十分巨大。此次下放水泥審批權我還是比較擔憂的。

　　CEI：最近出臺的《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見 》（下稱“41號文”）能否解決該問題？

　　高智：“41號文”明確要對“38號文”之后所有項目進行清理，清理之后該停建的停建，手續(xù)不全的要補辦手續(xù)，而且對違法違規(guī)的問題也要給予處理，還要追究相關責任人的責任，處理結果要向社會公開。此外，要停止一切形式的產能擴張的行為，包括所有生產線和粉磨站停止建設，措詞也比較嚴厲，叫“嚴禁建設新增產能項目”。

　　該文件中最關鍵的一點是提到投資主管部門、工業(yè)主管部門、國土、環(huán)保、質監(jiān)、安監(jiān)等部門都要起到嚴格監(jiān)督檢查和嚴格管理，這是過去做的不夠到位的地方，涵蓋之前提到的多頭審批、監(jiān)管不到位等問題。工業(yè)和信息化部在制定針對“41號文”的實施細則，文件能夠落實，應該能見到實效。

　　需要特別強調的是，“41號文”明確提出要嚴格控制新增產能，這是化解產能過剩的核心，必須堅守。目前各省市也在制定本地區(qū)水泥工業(yè)結構調整方案，方案中對水泥產能目標的確定要謹慎，要通過科學分析資源、能源、環(huán)境和市場的承載能力而確定，要以現有熟料總產能為“天花板”，不能突破。如果有些地方出于產業(yè)結構調整的需要，要進行產能置換，千萬不能拿淘汰粉磨站能力置換為熟料生產線，不能偷換概念。各地方政府對“41號文”的理解和執(zhí)行千萬不能“跑偏”，否則會重蹈“38號文”的覆轍。

　　CEI：“41號文”能否成為淘汰落后產能的有效手段？

　　高智：“41號文”提到2015年底前淘汰目標是除了按期應該淘汰的落后產能之外，再淘汰1億噸。

　　這1億噸里面包括：過去的立窯是把窯關了變成粉磨站，這里有很多設備比較落后，這是1億噸淘汰目標里的重點。二是日產2000噸規(guī)模以下的產能，除了其中生產特種水泥的項目外，都是下一步主要淘汰的目標。三是比照《水泥行業(yè)準入條件》的能耗、污染物排放指標不達標的熟料生產線，只要企業(yè)的能耗、污染物排放指標不達標，不管其是什么工藝、多大規(guī)模和什么時間建成的，都要列入淘汰范圍。這一次是階段性目標，以后還將有新的目標出臺?！?1號文”的淘汰目標、任務和措施比較明確，國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部也非常重視，政策很到位，能否見成效關鍵看執(zhí)行。