產(chǎn)能過剩治理宜“疏”不宜“堵”

　　放眼全球，產(chǎn)能過剩是世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨的主要矛盾之一?？v觀一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)總是如影隨形。最大限度地降低產(chǎn)能過剩對社會(huì)就業(yè)、企業(yè)效益等方面所造成的損失，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和采取產(chǎn)業(yè)政策的重要目標(biāo)。技術(shù)創(chuàng)新、擴(kuò)大對外投資、給企業(yè)靈活“瘦身”等種種方法說明，解決這一問題應(yīng)因勢利導(dǎo)，不能簡單禁止生產(chǎn)要素繼續(xù)流向過剩產(chǎn)業(yè)

　　在本國產(chǎn)品具有國際競爭力或本國的生產(chǎn)技術(shù)水平處于國際領(lǐng)先的條件下，擴(kuò)大出口和對外投資是各國解決產(chǎn)能過剩的重要途徑，成本較小、收益較大

　　1894年至1907年，美國在第二次工業(yè)革命的推動(dòng)下，工業(yè)生產(chǎn)能力快速擴(kuò)張，超過英國躍居世界首位，同時(shí)也超出了本國市場的消費(fèi)能力，出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩危機(jī)。鋼鐵產(chǎn)量因此下降近60%，生鐵下降38%，機(jī)車下降69%。1948年，美國又出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題。

　　產(chǎn)能過剩與市場需求不足是相對應(yīng)的。治理產(chǎn)能過剩，首先需要認(rèn)清導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的原因——市場區(qū)域限制和需求結(jié)構(gòu)變化會(huì)導(dǎo)致市場需求不足，從而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。當(dāng)時(shí)美國采取的主要措施是進(jìn)入全球市場，從而擴(kuò)大了鋼鐵、汽車的出口，消化了由于國內(nèi)市場需求不足而導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩。如今，通過擴(kuò)大出口消化國內(nèi)生產(chǎn)能力仍是各國解決產(chǎn)能過剩的重要途徑，而且是成本較小、收益較大的途徑。出口退稅、征收關(guān)稅都是可采取的具體辦法。

　　擴(kuò)大對外投資也是解決產(chǎn)能過剩的重要途徑。20世紀(jì)五六十年代，英國通過海外投資、在發(fā)展中國家投資建廠等措施，把一些存在嚴(yán)重產(chǎn)能過剩、技術(shù)含量低的行業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。例如，為了解決紡織品行業(yè)產(chǎn)能過剩，英國在馬來西亞、印尼等國投資建廠，同時(shí)利用這些國家便宜的勞動(dòng)力資源，大幅度降低勞動(dòng)力成本，提高行業(yè)效益。上世紀(jì)80年代，日本也積極鼓勵(lì)本國企業(yè)對外投資，把生產(chǎn)基地搬到國外，向海外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能，解決國內(nèi)需求不足問題，成就了日本當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)繁榮。

　　應(yīng)當(dāng)指出的是，擴(kuò)大出口和向國外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能，只有在本國產(chǎn)品具有國際競爭力或本國的生產(chǎn)技術(shù)水平處于國際領(lǐng)先的條件下才能奏效。因此，國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在著技術(shù)梯度。改革開放初期，發(fā)達(dá)國家把一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如紡織、服裝業(yè)大量轉(zhuǎn)移到我國東部沿海地區(qū)。如今，我國同樣也需要把一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向其他國家轉(zhuǎn)移。關(guān)停企業(yè)和淘汰落后產(chǎn)能是解決產(chǎn)能過剩成本最高的措施，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，轉(zhuǎn)移產(chǎn)能的選擇要優(yōu)先于淘汰落后產(chǎn)能。

　　加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是解決產(chǎn)能過剩的根本之路，但成本相對較高，歷時(shí)較長。發(fā)達(dá)國家在這一過程中，一直沒有放棄采用貿(mào)易保護(hù)的手段

　　在市場需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的條件下，解決產(chǎn)能過剩問題，需要引導(dǎo)生產(chǎn)要素向高級別生產(chǎn)領(lǐng)域配置。上世紀(jì)80年代以來，世界正在醞釀著第三次工業(yè)革命，并引發(fā)和正在引發(fā)消費(fèi)行為和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變革，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)品市場已經(jīng)飽和，加快產(chǎn)業(yè)升級是解決產(chǎn)能過剩的根本之路。這種措施具有宏觀和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效果，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走在前面。

　　德國魯爾區(qū)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步解決其煤炭和鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題，已成為世界設(shè)計(jì)創(chuàng)新中心之一。上世紀(jì)80年代以來，美國應(yīng)對汽車和鋼鐵的產(chǎn)能過剩、互聯(lián)網(wǎng)泡沫形成的過度投資、本世紀(jì)次貸危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退，著力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展具有技術(shù)優(yōu)勢的制造業(yè)，加快產(chǎn)能過剩行業(yè)的重組和破產(chǎn)進(jìn)程，大力發(fā)展以信息產(chǎn)業(yè)為核心的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，減輕了制造業(yè)的生產(chǎn)波動(dòng)對經(jīng)濟(jì)的沖擊。上世紀(jì)90年代，日本面對泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后再次出現(xiàn)的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，提出了“科學(xué)領(lǐng)先、技術(shù)救國”方針，鼓勵(lì)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，放寬規(guī)制，促進(jìn)競爭，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)，應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。

　　與進(jìn)入國外市場、擴(kuò)大產(chǎn)品銷售的措施相比，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的前提條件是要具有發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和資金，需要有與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的勞動(dòng)人口等。此外，要付出一定的代價(jià)，成本相對較高。因此這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級措施不會(huì)像貿(mào)易保護(hù)措施那樣立即顯效，需要較長的調(diào)整過程。因此，美國等發(fā)達(dá)國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級過程中，一直沒有放棄貿(mào)易保護(hù)的手段。例如，近年來，光伏產(chǎn)業(yè)在各國政府補(bǔ)貼政策的激勵(lì)下，實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展，產(chǎn)能相對過剩，美國光伏企業(yè)由于不具有成本優(yōu)勢，逐步失去市場份額，一些企業(yè)處于破產(chǎn)邊緣。為了保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，美國率先對中國的光伏產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)“雙反”調(diào)查，為其本國企業(yè)爭取市場空間。

　　美國利用周期性產(chǎn)能過剩進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。建成全國統(tǒng)一、開放、公平的市場，改變評價(jià)地區(qū)政府政績的唯GDP論，是我國解決產(chǎn)能過剩的制度保障

　　在解決產(chǎn)能過剩方面，美國和日本在政策措施上存在較大區(qū)別。上世紀(jì)80年代以來，美國政府注重對研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化和教育的投資，引入競爭改善國家創(chuàng)新機(jī)制，在技術(shù)方面取得了全球競爭優(yōu)勢。近年來，美國主要是利用宏觀政策手段化解產(chǎn)能過剩問題，較少對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接干預(yù)。例如通過減稅擴(kuò)大消費(fèi)，因?yàn)槊绹运枚悶橹黧w稅種，減稅具有增加可支配收入、刺激消費(fèi)的作用。國際金融危機(jī)以來，奧巴馬政府加大了對新能源等新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入，既著眼于擴(kuò)大當(dāng)期支出，又具有長期供給效應(yīng)。

　　日本解決產(chǎn)能過剩問題則更多地利用產(chǎn)業(yè)政策，政府對產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)力度較大。例如，日本政府于1978年推出《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時(shí)措施法》，具體做法包括設(shè)備注冊制度、收購報(bào)廢“過剩設(shè)備”、制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對產(chǎn)業(yè)新加入者進(jìn)行限制等措施。通過與產(chǎn)業(yè)界合作，對供求進(jìn)行預(yù)測，并據(jù)此推算出來的“過剩部分”由政府出資收購報(bào)廢。

　　從效果來看，日本所采取的措施有許多“后遺癥”。例如，上世紀(jì)60年代，日本為了控制石油化工產(chǎn)能，不斷提高市場準(zhǔn)入門檻，結(jié)果使企業(yè)被迫選擇規(guī)格更大的設(shè)備，一定程度上破壞了受價(jià)格機(jī)制主導(dǎo)的自然投資節(jié)奏，加快了過剩設(shè)備生產(chǎn)能力的形成。不到10年，日本石油化工行業(yè)宣告增長時(shí)代結(jié)束，陷入設(shè)備生產(chǎn)能力過剩的泥潭。同樣，產(chǎn)能轉(zhuǎn)移對日本經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用也是短期的，在一定程度上導(dǎo)致了日本經(jīng)濟(jì)空心化。

　　美國通過“再工業(yè)化”戰(zhàn)略重塑自身制造業(yè)競爭優(yōu)勢，實(shí)質(zhì)上是擬通過發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，解決金融產(chǎn)品及其衍生品過剩，擠壓金融資產(chǎn)泡沫等。在化解產(chǎn)能過剩過程中，美國等國重點(diǎn)關(guān)注的是解決勞動(dòng)就業(yè)，其他則由企業(yè)或者說市場自由解決。美國利用周期性產(chǎn)能過剩的機(jī)遇進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，“扶新不救舊”，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)主要依靠具有全面影響作用的宏觀政策，而不是主要針對某些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。

　　與美日相比，我國產(chǎn)能過剩形成的原因有其獨(dú)特性，其中區(qū)域市場分割和地區(qū)GDP競爭，是我國獨(dú)有的產(chǎn)能過剩的誘因。建成全國統(tǒng)一、開放、公平的市場，改變評價(jià)地區(qū)政府政績的唯GDP論，是我國解決產(chǎn)能過剩的制度保障。目前，我國化解產(chǎn)能過剩的途徑概括起來有兩種：一是“堵”，一是“疏”?！岸隆奔唇股a(chǎn)要素繼續(xù)流向過剩產(chǎn)業(yè)、禁止新建生產(chǎn)能力，“疏”的具體做法是，對于有市場競爭力的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)他們走向國際市場，擴(kuò)大產(chǎn)品出口。大力發(fā)展高技術(shù)含量的技術(shù)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向新興產(chǎn)業(yè)，這就是我們常說的轉(zhuǎn)型升級。一般說來，“堵”可能限制了新技術(shù)的應(yīng)用，使過剩產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步放緩，有可能形成下一輪的產(chǎn)能過剩。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出了讓市場發(fā)揮決定性作用的改革方向，在治理產(chǎn)能過剩問題上，我們應(yīng)該更多研究美國的做法，注意讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，更加注意采取“疏”的辦法。政府要退出直接對產(chǎn)業(yè)運(yùn)營狀態(tài)的干預(yù)，要?jiǎng)?chuàng)造市場環(huán)境，給市場以調(diào)整的時(shí)間，最大限度地減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和失業(yè)率。