中國掀新城新區(qū)建設熱潮 產(chǎn)能過剩導致"鬼城"頻現(xiàn)

　　近年來，國家相繼批準設立了重慶兩江新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、蘭州蘭白新區(qū)等一批國家級新區(qū)，目前還有數(shù)十家新區(qū)正在申報設立國家級新區(qū)。目前，地方省、市、縣各級政府規(guī)劃建設的各級各類新城新區(qū)更是琳瑯滿目。

　　據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)化水平達到52.6%，人均GDP超過6000美元，總體上進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速推進階段，這必然伴隨著城鎮(zhèn)人口的增加和城鎮(zhèn)面積的擴大，這也為我國新城新區(qū)開發(fā)建設提供了理論支撐和依據(jù)。

　　我國是一個發(fā)展中大國，新城新區(qū)的開發(fā)建設存在自身的特殊性，必須引起足夠的重視。首先，新城新區(qū)的開發(fā)建設面積應該是有上限的。我國的資源環(huán)境稟賦條件和承載能力，18億畝耕地紅線、23%以上森林覆蓋率生態(tài)紅線等國土空間基本格局，決定了我國的新城新區(qū)開發(fā)面積是非常有限的。其次，新城新區(qū)的開發(fā)建設速度是有彈性的。速度并不是越快越好，必須與經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平、工業(yè)化城鎮(zhèn)化階段、資源環(huán)境承載能力等因素相適應，宜快則快，快慢相宜。另外，新城新區(qū)的開發(fā)建設空間布局是有差異的。并不是所有國土空間都適合新城新區(qū)開發(fā)建設，城鎮(zhèn)化重點區(qū)域優(yōu)先開發(fā)建設新城新區(qū)，農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域則要因地制宜控制新城新區(qū)開發(fā)建設。

　　需放眼長遠利益

　　目前，新型城鎮(zhèn)化的建設和推進成為了全社會關(guān)注的焦點。然而，社會各層對新型城鎮(zhèn)化的認識有一定分歧，特別是中央和地方政府之間。中央政府寄希望通過新型城鎮(zhèn)化改變城鎮(zhèn)粗放式、攤大餅發(fā)展模式，緩解日益嚴峻的資源環(huán)境壓力，倡導集約、綠色、智能、人本的城鎮(zhèn)化路徑。地方各級政府則傾向于借助新型城鎮(zhèn)化掀起新一輪城鎮(zhèn)化擴張，熱衷于競相規(guī)劃開發(fā)新城新區(qū)、撤縣改市、改縣設區(qū)、大搞房地產(chǎn)等“面子工程”。中央和地方政府存在長期和短期利益、整體和局部利益的沖突，導致中央政府理性慎重對待新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的出臺和配套政策的制定。

　　推進新型城鎮(zhèn)化是一項長期的系統(tǒng)工程，新城新區(qū)開發(fā)建設只是其中一項重要任務，不可過于偏頗。從我國的基本國情來看，新型城鎮(zhèn)化恰恰要嚴格控制新城新區(qū)開發(fā)建設的規(guī)模、速度和布局，用新的理念和模式來規(guī)劃、開發(fā)、建設和管理新城新區(qū)，提高新城新區(qū)的綜合功能、形象品位和效率效益，進而發(fā)揮對老城改造、城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、城鎮(zhèn)功能優(yōu)化和完善等方面的拉動作用。

　　隱患不容無視

　　我國是一個發(fā)展中大國，新城新區(qū)的開發(fā)建設存在自身的特殊性，新城新區(qū)開發(fā)建設的面積上限、發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)支撐、債務風險等問題必須引起足夠的重視，以免后患無窮。

　　土地資源占用問題。目前，大部分開發(fā)建設的新城新區(qū)面積動輒幾百上千平方公里，并且大都是占用自然條件較好的可利用平地，其中不少耕地甚至是基本農(nóng)田，這不可避免地存在土地資源的浪費和低效利用等問題。尤其是對耕地和基本農(nóng)田的占用，將會引發(fā)農(nóng)業(yè)用地和糧食產(chǎn)量的減少，進而直接影響到18億畝耕地紅線和13億人口的糧食安全問題。同時，大量征地存在農(nóng)民補償標準較低、失地失業(yè)人口上升、上訪鬧事等群體性事件增加等隱患不容忽視，對社會穩(wěn)定和管理帶來較大壓力。

　　人口規(guī)模不足問題。很多新城新區(qū)在規(guī)劃中都提出要建設成為人口超過20萬、50萬甚至100萬以上的大中城市，而忽視了自身人口總量偏小、人口外流、人從哪里來等基本現(xiàn)實。我國現(xiàn)已存在的“鬼城”、“睡城”現(xiàn)象充分說明新城新區(qū)人氣的重要性，如果缺少足夠規(guī)模人口生產(chǎn)和生活的新城新區(qū)，將會陷入人口規(guī)模小—消費規(guī)模小—配套服務少—人口增長慢的惡性循環(huán)。

　　產(chǎn)業(yè)支撐不強問題。在規(guī)劃中，不少新城新區(qū)都有雄偉的發(fā)展目標，如力爭幾年內(nèi)實現(xiàn)老城的再造和GDP 的翻番，但依靠發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)翻番卻缺少論證。有些新城新區(qū)規(guī)劃要重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與其他新城新區(qū)的高度雷同，有些甚至是已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)，如何發(fā)揮自身比較優(yōu)勢、實現(xiàn)與其他新城新區(qū)錯位發(fā)展則面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。還有些新城新區(qū)過于強調(diào)制造業(yè)而忽視服務業(yè)的發(fā)展、過于重視生產(chǎn)功能而忽視生活功能，這些問題的存在都對新城新區(qū)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

　　債務壓力風險問題。我國的新城新區(qū)開發(fā)建設是政府主導的，巨額的資金主要來源于有政府背景的財政、信貸、借債等各類方式。近些年愈演愈烈的地方融資平臺的負債規(guī)模日漸增加，一屆政府接著一屆政府擴大地方融資和負債規(guī)模，出現(xiàn)了“新官不理舊財”、“借錢沒想還錢”的可笑潛規(guī)則。美國底特律城市的破產(chǎn)應該給予我國城市開發(fā)建設特別重要的警醒，特別是未來幾年我國地方政府債務進入還債高峰期，新一輪新城新區(qū)開發(fā)建設巨額資金需求所引發(fā)的地方債務風險問題值得高度關(guān)注。

　　特色個性缺失問題。一個城市應該具有自己鮮明的個性和特色，我國城市發(fā)展在歷經(jīng)數(shù)次革命性運動后，原有的城市風貌和特色正在喪失殆盡，更令人擔憂的是正在興起的新城新區(qū)由于存在規(guī)劃、開發(fā)和建設的急功近利行為，出現(xiàn)了千城一面、相似雷同的現(xiàn)象。缺少特色和個性的新城新區(qū)，一方面不利于新城新區(qū)的功能配套完善和錯位差異化發(fā)展，另外一方面也很難塑造流傳千古的城鎮(zhèn)風情風貌和歷史文化景觀。

　　政府積極引導

　　針對新城新區(qū)建設中存在的問題，國家發(fā)展改革委員會正在研究制定我國新城新區(qū)審批設立的管理辦法，進一步明確新城新區(qū)設立的面積、人口、經(jīng)濟總量等方面的標準，同時結(jié)合下一步將要公布的新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃，不斷加強對新城新區(qū)發(fā)展的引導、調(diào)控和監(jiān)管。

　　宏觀層面，要結(jié)合國家和省兩級主體功能區(qū)規(guī)劃，引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域加強新城新區(qū)綜合競爭力培育和新理念新模式的應用，支持重點開發(fā)區(qū)域優(yōu)先合理規(guī)劃、開發(fā)和建設新城新區(qū)，嚴格限制農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)等限制開發(fā)區(qū)域規(guī)劃建設新城新區(qū)，形成重點突出、目標不同、功能各異、區(qū)域非均衡的新城新區(qū)開發(fā)建設格局。

　　中觀層面，要綜合考慮一定區(qū)域范圍內(nèi)土地、水、能源等資源支撐能力、生態(tài)環(huán)境容量、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和工業(yè)化水平，合理確定新城新區(qū)的數(shù)量、面積、功能和類型，避免出現(xiàn)一定空間范圍內(nèi)新城新區(qū)數(shù)量過多、面積過大、功能雷同、類型單一的問題，建立科學支撐、動態(tài)調(diào)整的新城新區(qū)監(jiān)管評估體系。

　　微觀層面，要建立老城區(qū)與新城新區(qū)分工協(xié)作、優(yōu)勢互補的互動機制，根據(jù)老城區(qū)的人口負荷、產(chǎn)業(yè)體系、環(huán)境壓力、功能外溢等因素，合理確定新城新區(qū)的面積大小、人口規(guī)模、功能定位。既要發(fā)揮新城新區(qū)開發(fā)建設對于老城區(qū)的優(yōu)化和拉動作用，又要避免新城新區(qū)開發(fā)建設追求“小而全”而產(chǎn)生的重復建設和資源浪費，促進老城區(qū)和新城新區(qū)間的通道銜接、要素流動、資源共享、服務對接、功能互補。

　　更微觀層面，要具體到新城新區(qū)內(nèi)部，加強生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的分工，明確功能分區(qū)和布局，合理確定適當?shù)拈_發(fā)強度、建筑密度和容積率，切實解決空間布局生產(chǎn)和生活混雜、上班和居住空間流向錯位等突出問題。大力推廣應用綠色節(jié)能、低碳環(huán)保的新理念和新技術(shù)，合理規(guī)劃布局生態(tài)廊道、生態(tài)斑點、城市綠道、開敞式生態(tài)空間，營造強集約循環(huán)、低消耗排放、宜居宜業(yè)的生產(chǎn)生活環(huán)境。同時，高標準規(guī)劃建設智能化公用設施，倡導應用先進的城市管理和辦公技術(shù)裝備，提高新城新區(qū)的運轉(zhuǎn)效率和綜合服務功能。