把脈新型城鎮(zhèn)化 搶抓公路交通發(fā)展新機遇

　　從黨的十八大到中央經濟工作會議，再到中央農村工作會議，中央多次強調新型城鎮(zhèn)化，并進行了重點部署。這向國內外發(fā)出一個強烈的信號——新型城鎮(zhèn)化將成為我國擴大內需和實現經濟結構戰(zhàn)略性調整的重要推進器，將成為撬動中國未來發(fā)展、實現“中國夢”的一個戰(zhàn)略支點。交通運輸部黨組在2013年全國交通運輸工作會議上明確提出，要繼續(xù)加強城鎮(zhèn)化和集中連片特困地區(qū)的交通建設。交通特別是公路交通是城鎮(zhèn)化、城市群發(fā)展的重要基礎，交通引領城鎮(zhèn)化發(fā)展、交通支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展已經成為多方共識。

　　目前，按照國務院要求,國家發(fā)展和改革委員會正在牽頭編制《全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》。2012年，我國的城鎮(zhèn)化率達到52.6%，已達到中等發(fā)達國家水平。國際經驗表明，當一個國家或地區(qū)的城市人口占總人口的比例達到50%后，未來一個時期將處在城鎮(zhèn)化加速階段。根據有關專家預計，到2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，可以預料，新型城鎮(zhèn)化將對公路交通運輸提出新的需求。

　　新型城鎮(zhèn)化帶來公路交通發(fā)展新的戰(zhàn)略機遇

　　在實現國內生產總值和城鄉(xiāng)居民人均收入兩個“倍增”的進程中，經濟社會發(fā)展長期向好。在促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化同步發(fā)展的進程中，特別是城鎮(zhèn)化建設的推進過程中，安全可靠、經濟高效、便捷舒適的交通運輸需求將持續(xù)增長。從公路交通運輸量的宏觀預測分析看，到2020年，我國汽車保有量將超過2億輛，是2010年的2倍;2020年和2030年，我國38條主要公路通道平均交通量將分別是目前的2.2倍和4倍。到2030年，東中西部地區(qū)主要通道平均交通量將分別達到日均16.2萬輛次、9.2萬輛次和6.1萬輛次。

　　根據國家“十二五”規(guī)劃，未來我國在完善城市化布局和形態(tài)方面，將按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。從城鎮(zhèn)化的視角分析，對公路交通科學發(fā)展、轉型發(fā)展的需求將在4個層面凸顯：一是未來全國將布局20個左右的城市群，京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游等城市群的發(fā)展繁榮，需要進一步提高城市群對外主通道通行能力，完善城市群內各城市之間城際快速路網;二是中心城市的發(fā)展壯大，需要進一步強化與周邊城市的交通網絡連接，提升干線路網通行能力和輻射帶動作用;三是中小城市加快發(fā)展，隨著條件好、潛力大的縣城和中心鎮(zhèn)逐步發(fā)展為中小城市，公路交通需求將發(fā)生重大變化，需要升級城市對外通道并完善周邊路網結構;四是重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，需要加強小城鎮(zhèn)與鄰近城市的聯通，加強小城鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)村的聯通，加強縣鄉(xiāng)農村公路的提級改造。

　　根據城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，公路交通需要堅持穩(wěn)中求進，繼續(xù)加快建設，完善公路交通運輸網絡;進一步加快國家高速公路網剩余路段、“瓶頸”路段建設;對車流量飽和路段、重點城市周邊地區(qū)路段進行擴容改造，提升通行能力;加強國道特別是新納入國家公路網的國道的升級改造，優(yōu)化國道等級結構，加強省道建設;提級改造縣鄉(xiāng)公路，提高基礎路網通行服務水平。目前，國家高速公路待建里程約為2.2萬公里，國道二級以下里程約為9.6萬公里，省道三級以下里程約為5.7萬公里，縣鄉(xiāng)公路四級及以下里程為121.5萬公里，公路建設任務十分艱巨。

　　把握好交通發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關系

　　以構建綜合交通運輸體系為重點加快發(fā)展交通運輸業(yè)，是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要前提和基礎。面對新形勢，交通規(guī)劃及建設引導和支撐城鎮(zhèn)化走向，已經成為國家層面的重要戰(zhàn)略考慮，要特別重視處理好兩個關系：

　　一是發(fā)揮“引導”作用，處理好交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的關系。交通對城鎮(zhèn)化存在較強引導作用，歷史上位于交通樞紐位置的城市都更容易積聚人口和產業(yè)，從而帶來城市的繁榮。新一輪城鎮(zhèn)化過程中，公路交通將展現其更為廣闊的空間優(yōu)勢，公路交通便利的城市或城鎮(zhèn)也必然更具有先天優(yōu)越性。因此，一方面要充分考慮現有路網及規(guī)劃路網對城鎮(zhèn)化的引導作用，將交通區(qū)位作為城鎮(zhèn)化的重要基礎條件之一;與此同時，城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須建立在交通運輸保障能力得到充分論證的基礎上，換言之，如果受到土地、環(huán)境等條件限制，未來交通規(guī)劃提供的運輸能力無法滿足某區(qū)域城鎮(zhèn)化預測交通需求，該城鎮(zhèn)化規(guī)劃有必要重新定位和調整。

　　二是堅持“適度超前”，處理好交通建設與城鎮(zhèn)化建設的關系。交通運輸是基礎性、先導性、服務性產業(yè)，交通建設要服務于城鎮(zhèn)化建設，包括公路交通在內的綜合運輸體系要為城鎮(zhèn)化提供支撐和保障。公路交通要堅持適度超前、穩(wěn)中求進的原則，公路建設標準、通行能力和服務水平要著眼于城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的趨勢和長遠需求，為城鎮(zhèn)空間發(fā)展、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境發(fā)展留好余地，要避免建成之時就是落后之日，要避免短期預測造成的頻繁升級改造，要把握好規(guī)模標準與資源環(huán)境承載力和資金可能性之間的平衡，提高公路交通基礎設施的耐久性和可靠性。

　　加強三個銜接，有效促進城鎮(zhèn)化建設

　　城鎮(zhèn)化建設對交通運輸提出的需求將是多層面、多類型的，交通運輸的發(fā)展要始終堅持適應城鎮(zhèn)化、服務城鎮(zhèn)化的要求，始終堅持民生優(yōu)先，著力提升服務保障水平，重點加強三個銜接。

　　一是重視客貨運樞紐建設，做好綜合運輸體系中各運輸方式間的銜接。最大程度滿足城鎮(zhèn)化對客貨運輸的需求，必須按照優(yōu)化結構、發(fā)揮綜合效益的要求，充分發(fā)揮綜合運輸體系各種運輸方式的功能和作用。公路是綜合運輸體系的基礎網絡，與鐵路、民航、內河一起承擔了重要通道的中長途運輸服務，同時直接為用戶提供最普遍、最廣泛的中短途陸路運輸服務。因此，應加強主動銜接，加快推動建設公路與鐵路、機場、城市軌道等一體化規(guī)劃設計的綜合客運樞紐，建設公路與鐵路、港口等一體化規(guī)劃設計的現代物流園區(qū)，同時，依托綜合交通樞紐，加強公路、鐵路、民航等與城市公交、私人交通等的有機銜接，提供人性化、高效化的客貨集疏運系統(tǒng)，推動實現城市內外“客運零距離換乘”和“貨運無縫銜接”。

　　二是完善相關標準，做好城市交通與公路交通的銜接。公路交通直接服務于沿線居民生產生活，在城市群內部、大城市近郊區(qū)及中小城市過境段等地均存在不同程度“街道化”的現象。反思多年來“街道化”與“去街道化”之間的反復拉鋸式的“治理—反彈—再治理—再反彈”，我們應該理性研究分析高度城市化區(qū)域及近郊區(qū)公路技術標準與城市道路標準的兼容問題。對于城市群內部高度城市化的地區(qū)，公路交通實際上已經承擔了城市道路的部分功能，對于這種情況有兩種選擇：一是完全避免機動車與非機動車及行人混行，可用的方式是進行全線兩側封閉或以高架橋的方式通過，但是如果采取上述措施必須兩側配備城市道路以滿足周邊居民出行需求;二是在暫時無法或無必要采取上述分離措施時，公路設計建設標準就有必要兼顧城市道路標準并具備有關功能。

　　三是重視基本公共服務，做好城鄉(xiāng)公共客運交通的銜接。我國是能源進口大國和消費大國，近年來我國石油對外依存度不斷提高，石油進口比例已超過56%，其中交通運輸行業(yè)對石油的消費量已經高達總消費量的1/3以上。歷史經驗和理性分析告訴我們，照搬西方城市化與私家車普及化的并行發(fā)展模式將走入長遠的資源能源困境，我國的城鎮(zhèn)化客運交通必須走有中國特色的公共交通為主導、私家車為輔助的發(fā)展模式。在城鎮(zhèn)化過程中，必須從重視民生的高度，做好城鄉(xiāng)公共客運交通的銜接，推進城鄉(xiāng)客運一體化，建立健全有效覆蓋城鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)村的公共客運服務體系。

　　深化改革，加強政策研究，化解發(fā)展難題

　　深化改革是推動交通運輸業(yè)發(fā)展的必然要求。城鎮(zhèn)化進程中做好交通運輸服務保障面臨諸多新要求、新問題、新難點，都需要通過深化改革、完善政策、優(yōu)化體制機制來取得突破。

　　一是修訂完善省道及縣鄉(xiāng)公路交通規(guī)劃。今年6月，國家正式批準發(fā)布了《國家公路網規(guī)劃(2013年—2030年)》(簡稱《規(guī)劃》)，這是我國繼1981年的《國家干線公路網(試行方案)》、1992年的《國道主干線系統(tǒng)規(guī)劃》、2004年的《國家高速公路網規(guī)劃》之后，第四個國家級干線公路網規(guī)劃?！兑?guī)劃》基于我國經濟社會發(fā)展、國土空間開發(fā)、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的需求，提出構建“兩張網”：普通國道網和國家高速公路網。在國家級路網格局明確后，各地需要加強組織領導，盡快開展分層次路網調整修編工作，優(yōu)化調整省級干線路網和縣鄉(xiāng)農村公路網規(guī)劃。

　　地方公路網直接服務于區(qū)域城市、特別是中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，此輪路網規(guī)劃調整應將引導和支撐城鎮(zhèn)化作為重要的立足點和指導原則之一，同時充分考慮工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化的發(fā)展要求。

　　二是加強財政支持，破解資金瓶頸。我國國土面積同美國相近，到2030年路網規(guī)模亦和美國相當，美國公路網投資情況對判斷我國公路網發(fā)展所需的投資保障，具有積極的參考價值。二戰(zhàn)以后，為刺激經濟發(fā)展和加快公路成網，美國不斷加大對公路建設的投資力度，公路投資占GDP的比重不斷攀升，在其公路建設的高峰期，從1954年到1972年之間，有16年的公路投資占GDP的比重超過2%。從1972年起，公路投資占GDP的比重逐漸降低，至1981年以后基本穩(wěn)定，至今一直維持在1.3%到1.4%的水平。與之相比較，我國從1984年加快公路建設起，公路建設投資占GDP的比重逐年上升，其中公路投資占GDP比重超過2%的水平已連續(xù)持續(xù)了14年，2013年公路建設完成投資1.27萬億元，占GDP比重為2.4%。目前，我國公路建設投資中，包括中央車購稅和地方各級政府投入在內的政府財政性資金約占15%左右，銀行貸款占42%，其余為地方各種方式自籌資金占43%。目前，政府還貸二級公路取消收費等政策已經全面實施，國家也正在加大對地方債的清理力度。在普通公路收費逐步取消的大趨勢下，二級及以下普通公路建設將無法獲得銀行貸款，普通公路現有以財政投資、銀行貸款、地方自籌“一小兩大”組合成的“三駕馬車”投融資模式將難以為繼。破解普通公路建設資金難題，已成為當前公路建設發(fā)展中最為緊迫的問題。公路特別是不收費普通公路作為公益性基礎設施，必須充分發(fā)揮地方各級政府的主體作用，應按照國辦發(fā)〔2011〕22號文件的要求，進一步加大各級政府財政對普通公路建設的投入，加快構建以財政資金為主導的建設投資長效機制。

　　三是完善技術政策，提高公路交通建設水平。城鎮(zhèn)化公路建設要堅持適度超前。堅持適度超前就要樹立“全壽命”生命周期理念，即在公路設計使用年限內能夠滿足交通運輸需求。建立在“全壽命”理念之上的適度超前，意味著避免短周期頻繁改建，意味著避免重復投資、浪費資源，意味著重視環(huán)境保護、集約節(jié)約利用土地資源。第一，要根據功能和適應交通量，科學確定公路建設標準。在交通需求旺盛的工業(yè)走廊和城市出入口路段上，可適當推進一級公路發(fā)展，同時要結合交通量和地形條件，靈活掌握技術標準，宜高則高宜低則低，不宜整條路線標準“一刀切”。第二，不宜單一地將提升等級作為公路建設的目標和方向，應結合實際需求，集中力量加快推進瓶頸路段和薄弱環(huán)節(jié)建設。第三，要根據城市規(guī)模、出行需求特征和路段街道化狀況，科學規(guī)劃建設城鎮(zhèn)過境公路，因地制宜、近遠結合，差異化地選擇城鎮(zhèn)公路過境方式。第四，應與主體工程改造同步規(guī)劃、同步建設道路安全設施、管理設施和必要的服務設施，提倡對特定路段開展交通安全評估，進行安全設施、管理設施的專項規(guī)劃設計和建設。