完善農(nóng)村發(fā)展散裝水泥財政政策的思考

圖為浙江省衢州市某農(nóng)村散裝水泥銷售網(wǎng)點，當(dāng)?shù)厝藨蚍Q為“水泥超市”。

　　農(nóng)村發(fā)展散裝水泥是一項涉及面廣、耗資大的系統(tǒng)工程，需要強有力的財政資金作支撐。而我國現(xiàn)行農(nóng)村散裝水泥的財政政策存在一定局限性，制約和削弱了散裝水泥財政支農(nóng)政策的效應(yīng)。因此，筆者認(rèn)為：必須順應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村散裝水泥發(fā)展的需要，調(diào)整和完善現(xiàn)行散裝水泥的財政政策，加大農(nóng)村發(fā)展散裝水泥扶持力度，以確保新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村推廣散裝水泥工作順利進行。

一、深化財政政策體制改革，規(guī)范財政支農(nóng)行為

　　當(dāng)前，我國散裝水泥財政政策對農(nóng)村的投入從總量到結(jié)構(gòu)都難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的要求。為了建立財政支農(nóng)資金投入的穩(wěn)定增長機制，確保整個財政支農(nóng)支出總量的穩(wěn)定增長，國家必須進一步深化財政體制改革，正確處理中央與地方間以及不同區(qū)域間的利益分配關(guān)系，建立起穩(wěn)定的財政與事權(quán)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的分級財政，從而使各級政府合理有效地履行建設(shè)社會主義新農(nóng)村和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的職責(zé)。

　　1．建立中央和地方分成共享財政體制。

　　現(xiàn)行專項資金由各省獨自征收、統(tǒng)籌，中央沒有調(diào)控權(quán)，無論從財稅改革角度，還是從完善地方職能的角度看，都必須深化散裝水泥財政體制的改革，采取中央地方分成共享辦法，通過財政體制改革把政府收費轉(zhuǎn)化為中央地方共享收入，直接按“發(fā)展散裝水泥基金”總量進行中央地方分成。中央支配資金，應(yīng)當(dāng)集中扶持中西部各省中心城市、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村發(fā)展散裝水泥，從而帶動整個農(nóng)村地區(qū)散裝水泥事業(yè)的發(fā)展。同時，在增加中央財政收入和宏觀調(diào)控制能力的基礎(chǔ)上，兼顧地方財政收入狀況，適當(dāng)增加中央與地方共享，擴大地方財政收入范圍，調(diào)動中央與地方兩個積極性，逐步建立公平合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的散裝水泥財政體系。

　　2．科學(xué)界定各級政府的支農(nóng)職責(zé)。

　　在新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥工作中，財政支農(nóng)應(yīng)該體現(xiàn)政府職能和財政公共性，既不能“缺位”，也不能“越位”。一方面，要按照“有所為，有所不為”原則，合理界定財政支持范圍和重點，確保不越位、不缺位；另一方面，要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展階段特征，充分發(fā)揮市場機制作用，通過補助、貼息、獎勵、稅收等多種政策手段，積極鼓勵和引導(dǎo)社會各方面增加對“三農(nóng)”和農(nóng)村散裝水泥設(shè)施設(shè)備的投入，逐步實現(xiàn)財政支持和市場調(diào)節(jié)有效配合。

　　對一般散裝水泥生產(chǎn)經(jīng)營性投資主要由非政府投資主體承擔(dān)；對那些具有社會性、開發(fā)性特征的農(nóng)村散裝水泥設(shè)施設(shè)備投資，屬于宏觀范圍內(nèi)、帶有長遠(yuǎn)積累性的投資，國家應(yīng)該給予政策性的安排。財政在具體支持上，應(yīng)當(dāng)把支持重點放在那些投資大、見效慢、對農(nóng)村散裝水泥發(fā)展起著關(guān)鍵性或有示范效益的項目，如用于區(qū)域調(diào)控及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及全國性的科研項目，國家級標(biāo)準(zhǔn)制訂，新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)化工作發(fā)揮公共財政的宏觀調(diào)控職能和生態(tài)環(huán)境保護等方面投資。對于農(nóng)村散裝水泥配送站、銷售網(wǎng)體系建立，必須以政府投入為主。

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　　同時，按照不同級次的政府“支農(nóng)職責(zé)不同，各有側(cè)重”的原則，明確劃分中央和地方政府的事權(quán)或職責(zé)。中央財政主要承擔(dān)關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展全局，屬于全國范圍或跨地區(qū)、地方無力承擔(dān)或不宜由地方承擔(dān)的支出，如帶全局性、方向性的重點農(nóng)村散裝水泥科技開發(fā)及適合農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的設(shè)施設(shè)備等；省級財政應(yīng)該主要承擔(dān)包括全省性及跨地市的農(nóng)村散裝水泥網(wǎng)點設(shè)施建設(shè)、全省性農(nóng)村散裝水泥事業(yè)發(fā)展項目等；市地縣級財政在承擔(dān)本區(qū)域農(nóng)村散裝水泥物流網(wǎng)點設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點發(fā)展適應(yīng)農(nóng)村散裝水泥的小型設(shè)施設(shè)備建設(shè)等。對本級理應(yīng)承擔(dān)但又無力承擔(dān)的重要支農(nóng)發(fā)散項目，上級財政應(yīng)給予支持，特別是對貧困落后地區(qū)，要明確中央和省級財政在該地區(qū)財政支農(nóng)投入散裝水泥網(wǎng)站建設(shè)中的主體地位，以保證其農(nóng)村公共產(chǎn)品以較快的速度增長。

二、合理確定資金投向，突出財政支農(nóng)資金投放重點

　　新農(nóng)村散裝水泥建設(shè)離不開財政政策作保障，我國財政具備了一定的支持新農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的能力，但投入的總量畢竟是有限的，必須通盤考慮，統(tǒng)籌兼顧，合理確定財政支農(nóng)資金的投向，明確資金扶持重點，把財政支農(nóng)資金用到新農(nóng)村發(fā)展散裝水泥建設(shè)最需要的地方。具體來說，要突出以下幾個重點：

　　1．加大農(nóng)村散裝水泥市場培育的力度。

　　要加大對農(nóng)村散裝水泥市場的培育力度，促進農(nóng)村散裝水泥市場的盡快形成。要加大對農(nóng)村散裝水泥銷售網(wǎng)絡(luò)的支持力度，推動農(nóng)村散裝水泥銷售網(wǎng)絡(luò)向自然村縱深發(fā)展，逐步建立完善的農(nóng)村散裝水泥市場管理體系建設(shè)，挖掘現(xiàn)有農(nóng)村銷售和供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的潛力；利用當(dāng)?shù)氐墓╀N社、農(nóng)資銷售點、便民超市和原袋裝水泥銷售網(wǎng)，充分利用其原有的資源條件，調(diào)動他們的積極性。不斷加大對西部地區(qū)和農(nóng)村的投入，增強散裝水泥供應(yīng)能力。要加大對農(nóng)村散裝水泥物流配送體系建設(shè)的支持力度，大力發(fā)展農(nóng)村散裝水泥銷售經(jīng)紀(jì)人，更好地促進農(nóng)村與市場的對接。

　　2．加大農(nóng)村散裝水泥物流配送體系建設(shè)的投入力度。

　　實現(xiàn)農(nóng)村水泥散裝化，要從建立農(nóng)村散裝水泥物流配送體系抓起，這是當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展的根本。要建立以中小水泥企業(yè)為主體的農(nóng)村物流配送體系，動員他們積極參與村鎮(zhèn)鋪設(shè)散裝水泥網(wǎng)點建設(shè)，發(fā)揮好小水泥企業(yè)在村鎮(zhèn)這個區(qū)域性市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的主導(dǎo)地位。要把農(nóng)村散裝水泥物流配送體系建設(shè)的投入，列入各級政府的預(yù)算支出范圍，改變散裝水泥物流配送體系建設(shè)主要依靠集資等來解決的現(xiàn)狀。要以直接投資的方式，為農(nóng)村散裝水泥物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供資金保障。要對農(nóng)村散裝水泥物流網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，實行“民辦公助”。

　　3．加大農(nóng)村散裝水泥事業(yè)發(fā)展的投入力度。

　　將農(nóng)村發(fā)展散裝水泥事業(yè)作為新農(nóng)村建設(shè)的重點，安排專項資金，增加投入的比例和總量，建立起中央、地方財政投入為支撐的多渠道籌措資金機制，確保農(nóng)村散裝水泥事業(yè)有穩(wěn)定的資金來源。要組織有關(guān)科研單位和散裝水泥設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)，積極加快開發(fā)研制適用農(nóng)村運輸、儲存和使用散裝水泥等方面的技術(shù)裝備。加大對農(nóng)村散裝水泥發(fā)展機具的支持力度，建立和完善中央財政對農(nóng)村散裝水泥事業(yè)投入制度，扶持現(xiàn)代化、自動化、輕型化、環(huán)?；r(nóng)村散裝水泥設(shè)施的建設(shè)，對落后貧困和老區(qū)實施補助。要加大農(nóng)村散裝水泥社會事業(yè)保障投入。建立和完善農(nóng)村散裝水泥事業(yè)保障制度，堅持低標(biāo)準(zhǔn)起步，農(nóng)民自愿參加與政策鼓勵相結(jié)合，個人集資為主、國家補助為輔的思路，積極探索和建立農(nóng)村發(fā)展散裝水泥事業(yè)發(fā)展投入機制。

　　4．加大對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入力度。

　　把農(nóng)村推廣應(yīng)用散裝水泥工作，作為保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的一個重要方面，逐步建立農(nóng)村生態(tài)效益補償機制，在積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)上，合理運用財稅調(diào)控手段，促進農(nóng)村發(fā)展散裝水泥和生態(tài)保護工作走上可持續(xù)發(fā)展軌道，實施生態(tài)家園富民計劃。要大力支持農(nóng)村散裝水泥和綠色經(jīng)濟的發(fā)展，約束過度消耗資源和損害環(huán)境的袋裝水泥的使用，支持有利于節(jié)約資源、減少污染的散裝水泥生產(chǎn)模式和消費模式，建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)保護型的新農(nóng)村。

三、歸并調(diào)整現(xiàn)有資金，增強財政支農(nóng)政策的整體合力

　　要按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，探索現(xiàn)有財政支農(nóng)資金整合的有效途徑，增強財政支農(nóng)資金的整體合力。特別是用于基礎(chǔ)設(shè)施和散裝水泥設(shè)施建設(shè)的財政資金投入，加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)和安排，防止投資過于分散，使有限的財政資金產(chǎn)生最大的效益。

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　　1．歸并和調(diào)整支農(nóng)和發(fā)展散裝水泥資金的結(jié)構(gòu)。

　　國家財政對農(nóng)村的投入主要是由中央和地方政府對農(nóng)、林、水、氣象等各業(yè)的基本建設(shè)投資和更新改造投資，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的科研、教育、科技推廣等各個方面的投資，而在農(nóng)村地區(qū)散裝水泥資金投入主要是側(cè)重在農(nóng)村散裝水泥物流配送體系的完善和適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的小型設(shè)施設(shè)備上的開發(fā)。為此，要根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的目標(biāo)和重點，對現(xiàn)有的資金支出結(jié)構(gòu)進行整合，使其相對集中，逐步改變過去資金渠道過多，結(jié)構(gòu)不合理的狀況，按照公共財政的要求，適當(dāng)歸并調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)。一是按農(nóng)村不同發(fā)展階段散裝水泥推廣與發(fā)展任務(wù)不同，其建設(shè)的支出需求也不相同，進行調(diào)整歸并。二是根據(jù)農(nóng)村散裝水泥發(fā)展需要，合理調(diào)整正常經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。按照公共財政的基本要求，行政性收費必須實現(xiàn)收支兩條線。通過對發(fā)展散裝水泥經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，確保散裝水泥資金能全額用于農(nóng)村散裝水泥的發(fā)展。

　　2．整合現(xiàn)有財政支農(nóng)資金。

　　整合不是簡單的歸并資金，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構(gòu)管理，而是要按照“科學(xué)整合、分工明確、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序”的要求，建立支農(nóng)和農(nóng)村發(fā)展散裝水泥資金使用有機管理。在暫時不能改變資金原有性質(zhì)的前提下，將資金有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現(xiàn)資源共享和利益均沾，真正實現(xiàn)跳出散裝，來發(fā)展散裝的目的。在目前機構(gòu)和職能還不能進行大的調(diào)整的情況下，在近期可以采取以縣為主推進支農(nóng)資金和農(nóng)村發(fā)展散裝水泥資金的整合試點，以農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)支農(nóng)和農(nóng)村發(fā)展散裝水泥資金的整合，以新農(nóng)村建設(shè)打造支農(nóng)和農(nóng)村發(fā)展散裝水泥資金整合平臺，通過新農(nóng)村建設(shè)實施帶動支農(nóng)和農(nóng)村發(fā)展散裝水泥資金的集中使用。如將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個整合載體，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的資金以及散裝水泥基金等，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點示范縣、重點區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。長遠(yuǎn)的政策選擇是通過調(diào)整機構(gòu)和職能實現(xiàn)資金整合。按照“重點支持示范縣、重點縣；布局合理的散裝水泥輻射面廣；向山區(qū)交通不便欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)傾斜；推廣應(yīng)用新技術(shù)、新裝備?！钡脑瓌t，明確各部門的職能，盡量減少職能交叉。綜合職能部門不再具體分配農(nóng)業(yè)財政資金、審批涉農(nóng)項目，將預(yù)算的具體執(zhí)行、項目的具體審批及項目的組織實施等職能劃歸相關(guān)職能部門。

四、發(fā)揮財政資金導(dǎo)向作用，著力構(gòu)建多元化投人體制

　　國家財政對新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥投入政策的運用，在一定意義上講，不僅僅在于直接增加農(nóng)村投入，還在于為集體、農(nóng)民及社會增加對“三農(nóng)”的投入創(chuàng)造良好的外部條件。依靠全社會的力量，廣泛動員和調(diào)動全社會的資源，建立全社會參與的、多元化的新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的投融資體制。

　　1．充分調(diào)動農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的積極性。

　　新農(nóng)村建設(shè)需要國家扶持和引導(dǎo)，更需要散裝水泥對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，但新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的主體是農(nóng)民。因此，要通過調(diào)整財政支農(nóng)政策，發(fā)揮政策杠桿作用，充分調(diào)動農(nóng)民自主投身新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展散裝水泥的熱情和主動性。要按照“政府出資、市場運作”的模式，采取以獎代補、貼息墊息、以物抵資、先建后補等政策措施，通過改變農(nóng)業(yè)投入方式，減少政府直接參與發(fā)散，加大對農(nóng)民直接參與發(fā)散的補助，逐步形成在國家投入帶動下，引導(dǎo)農(nóng)民群眾自己投工投勞，改善發(fā)展散裝水泥基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件。要改變財政支農(nóng)和農(nóng)村發(fā)散資金的使用方法，把一部分直接支農(nóng)生產(chǎn)的撥款和扶持農(nóng)村發(fā)展散裝水泥補助，改為財政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金的形式，變無償撥款為有償無息、微息或低息發(fā)放，支持生產(chǎn)，定期回收，周轉(zhuǎn)使用，使國家資金投入同農(nóng)民的勞動和資金投入或其他資金來源相結(jié)合，創(chuàng)造出新的積累。要通過歸還周轉(zhuǎn)金將積累轉(zhuǎn)為投入，形成農(nóng)民在國家資金引導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)自我積累和投入；實行專項資金匹配投資辦法，即以國家資金為引導(dǎo)，按一定比例由集體和農(nóng)民匹配投入，組成對特定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展散裝水泥建設(shè)項目投資的整體，調(diào)動農(nóng)民和集體的積極性，吸引農(nóng)民資金轉(zhuǎn)向積累和生產(chǎn)投入；實行以獎代補和以工代賑，將事前無償補助農(nóng)民進行散裝水泥建設(shè)的財政撥款或物質(zhì)，改在項目驗收之后，用獎勵或替代的辦法給予補助，鼓勵農(nóng)民投入發(fā)散之中。

　　2．積極引導(dǎo)社會資金參與新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥。

　　為提高政府支農(nóng)資金的效益，體現(xiàn)政府投資的導(dǎo)向性，政府財政要更加注重發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，建立財政支農(nóng)和市場調(diào)節(jié)的對接機制，吸引和聚集更多的社會資本、工業(yè)資本、金融資本投入到新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥事業(yè)中來。對用于農(nóng)村散裝水泥配送網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系建設(shè)等方面的資金要進行適當(dāng)整合，減少直接補助的比重，逐步改為貼息的方式，利用市場的力量進行融資擴張，支持散裝水泥在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。對于具有一定經(jīng)濟效益的發(fā)展散裝水泥項目，政府可以通過多種形式進行補助性投入，要建立支農(nóng)信貸資金的風(fēng)險補償機制，由中央和地方財政、金融機構(gòu)、貸款者三家共同承擔(dān)風(fēng)險，從而緩解因農(nóng)村借貸風(fēng)險高而造成的貸款難問題，為新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村散裝水泥提供最根本的金融資金支持。對確實需要支持的，而又無法保證利息收入的新農(nóng)村散裝水泥配送站貸款實行國家貼息的辦法，引導(dǎo)信貸資金投向新農(nóng)村散裝水泥配送網(wǎng)絡(luò)建設(shè)領(lǐng)域。

　　對小額農(nóng)戶信貸實行全額貼息，根據(jù)誰貸款就補貼誰的原則，明補貸款農(nóng)戶，農(nóng)民只需歸還本金，利息由財政付給金融機構(gòu)；對于經(jīng)濟效益相對低，以提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)農(nóng)村發(fā)散建設(shè)項目，采取注入資本金、股份制等形式建設(shè)混合型項目，也可以采取民辦公助、以獎代補等多種形式建設(shè)；對農(nóng)村發(fā)展散裝水泥項目中經(jīng)濟效益較高、純經(jīng)營性的項目，可采取政府財政貼息的方式，吸引銀行和企業(yè)投入；對于一次性投資較大，固定經(jīng)營成本較高，同時也有較大預(yù)期收益的水泥生產(chǎn)、中轉(zhuǎn)庫、使用企業(yè)提供配送與儲存用裝備，直接將散裝水泥運送“三農(nóng)”或銷售網(wǎng)點的供應(yīng)服務(wù)站，可以通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，采用BOT等方式吸引民間資金或國外資金建設(shè)和經(jīng)營。