去產(chǎn)能,速度壓倒一切?
在煤炭行業(yè)經(jīng)歷了價(jià)格持續(xù)低迷、經(jīng)營異常困難的2015年之后,2016年2月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能 實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》,要求用3~5年的時(shí)間退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右。新一輪煤炭“去產(chǎn)能”運(yùn)動進(jìn)入快車道,壓減任務(wù)被分解下達(dá)到地方,地方政府積極響應(yīng),2016年“去產(chǎn)能”目標(biāo)為2.5億噸,實(shí)際完成2.9億噸;2017年目標(biāo)為1.5億噸,上半年即已退出1.11億噸,到10月時(shí)再次提前完成了全年任務(wù)。
與此同時(shí),自2016年下半年以來,國內(nèi)煤炭價(jià)格已經(jīng)大幅攀升并保持在高位運(yùn)行,進(jìn)入2017年后,經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)又帶動了煤炭消費(fèi)需求的企穩(wěn)回升,煤炭行業(yè)的“愁云慘淡”早已不復(fù)存在。
在這種形勢下,是否已經(jīng)到了適當(dāng)給煤炭“去產(chǎn)能”熱度降降溫的時(shí)候了呢?
產(chǎn)能壓減得與失
與2000年左右那一輪煤炭“去產(chǎn)能”過程相比,當(dāng)前的產(chǎn)能壓減行動呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn),即強(qiáng)調(diào)法制化和市場化。雖然行政化的痕跡依然很明顯,本輪“去產(chǎn)能”做到了依規(guī)而行,以環(huán)保、國土、質(zhì)量、安全、能耗等多個(gè)層面的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),政府部門加大了監(jiān)管執(zhí)法力度,并采用信息公開和信用機(jī)制等手段,倒逼著違法違規(guī)以及不達(dá)標(biāo)的落后產(chǎn)能退出。同時(shí),在煤炭新舊產(chǎn)能更替方面,我國首創(chuàng)了產(chǎn)能置換指標(biāo)交易體系,按照《關(guān)于實(shí)施減量置換嚴(yán)控煤炭新增產(chǎn)能有關(guān)事項(xiàng)的通知》(以下稱“發(fā)改能源〔2016〕1602號文”)等一系列文件,建設(shè)新煤礦必須拿一定量的舊產(chǎn)能置換,但現(xiàn)實(shí)情況是,部分企業(yè)內(nèi)部能退出的煤礦不能支持其新建產(chǎn)能,而有的企業(yè)產(chǎn)能退出比較多,為了保證整個(gè)行業(yè)內(nèi)產(chǎn)能置換的順利推進(jìn),政府開始引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)能置換指標(biāo)的交易,這種市場化的手段,讓新煤礦承擔(dān)了一部分退出煤礦的安置責(zé)任,彌補(bǔ)了國家“去產(chǎn)能”獎補(bǔ)資金的不足,促進(jìn)了落后煤礦的主動退出,屬于本輪煤炭“去產(chǎn)能”的創(chuàng)新舉措。
客觀上來說,推行了近兩年的煤炭“去產(chǎn)能”確實(shí)取得了很大的成就:從量的角度來看,兩年退出產(chǎn)能超過4.4億噸,煤炭產(chǎn)能利用率在2017年第三季度回升到了69.0%,是2015年以來的最高水平;從煤質(zhì)角度來看,部分劣質(zhì)煤退出了市場,使我國商品煤質(zhì)量整體得到了改善;從煤企經(jīng)營角度來看,“去產(chǎn)能”成功拉升了國內(nèi)煤炭價(jià)格,讓企業(yè)擺脫了虧損狀態(tài);從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看,產(chǎn)業(yè)集中度大幅提高,全國煤礦數(shù)量從2015年的1.08萬處減少到了2017年第三季度末的不足8000處,2017年前三季度,1200多處大型現(xiàn)代化煤礦產(chǎn)量占比達(dá)75%以上;從人員安置角度看,基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)有序,沒有出現(xiàn)大的群體性事件。
但是,對于煤炭“去產(chǎn)能”過程中出現(xiàn)的問題,也不能視而不見。
“去產(chǎn)能”指標(biāo)下達(dá)到地方后,地方政府官員將其視作了一個(gè)體現(xiàn)執(zhí)政能力的指標(biāo),因此各地“去產(chǎn)能”特別積極,一些地區(qū)提出了“五年任務(wù)三年完成”或“五年任務(wù)兩年完成”的口號。但其實(shí),中央政府在制定煤炭“去產(chǎn)能”規(guī)劃時(shí),是考慮了未來市場供需情況的,結(jié)果地方政府層層加碼,打亂了“去產(chǎn)能”的節(jié)奏。地方政府在“去產(chǎn)能”過程中也沒有考慮本地區(qū)煤炭供需平衡的時(shí)段性、區(qū)域性問題,導(dǎo)致的結(jié)果是2017年局部地區(qū)出現(xiàn)了缺煤現(xiàn)象,全國層面的煤炭供需也是偏緊的。2017年前10個(gè)月,我國凈進(jìn)口煤炭2.2億噸,同比增長了12.8%,以補(bǔ)充國內(nèi)供給的不足。
同樣因?yàn)椤叭ギa(chǎn)能”動作幅度過大、速度過快,部分地區(qū)的煤礦關(guān)停太過倉促。為了應(yīng)付中央政府督導(dǎo)組的檢查,一些地區(qū)的煤礦力求盡快完成退出任務(wù),在關(guān)閉過程中沒來得及完全拆除設(shè)備,井下設(shè)備也沒有完全撤出。這一方面造成了資源的浪費(fèi),另一方面也增加了退出煤礦的安全風(fēng)險(xiǎn)。此外,退出煤礦的資產(chǎn)和債務(wù)處置也有待進(jìn)一步完善。
在部分地區(qū),即便是相對先進(jìn)的煤礦也被列入了“去產(chǎn)能”的范圍。原因在于,中央政府不僅給地方下達(dá)了“去產(chǎn)能”任務(wù),也給中央企業(yè)下達(dá)了任務(wù),二者同時(shí)推進(jìn)。在某一地區(qū)屬于先進(jìn)產(chǎn)能的煤礦,在產(chǎn)業(yè)范圍跨越多個(gè)地區(qū)的中央企業(yè)內(nèi)部看來就有可能屬于落后產(chǎn)能,因此也要關(guān)閉。從某種程度上來說,這一因素加劇了落后產(chǎn)能集中地區(qū)在“去產(chǎn)能”之后的煤炭短缺問題。
由于退出煤礦拿到了財(cái)政獎補(bǔ)資金或者產(chǎn)能置換指標(biāo)交易帶來的資金,本輪“去產(chǎn)能”過程對煤礦員工進(jìn)行了比較好的安置,但不可否認(rèn),總體安置質(zhì)量是比較低的,大都為企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗,或者安排到一些公益性崗位,企業(yè)真正開展提高職工技能的培訓(xùn)項(xiàng)目還比較少。
產(chǎn)能置換舊與新
總體而言,我國煤炭產(chǎn)能依舊是過剩的,所以在未來一段時(shí)期,煤炭“去產(chǎn)能”將繼續(xù)進(jìn)行下去,只有將落后產(chǎn)能全部清退,才能夠?qū)崿F(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的更好發(fā)展。不過,針對前期“去產(chǎn)能”過程中的“過激行為”,需要進(jìn)行相應(yīng)的修正與改進(jìn),建立可持續(xù)的落后產(chǎn)能退出與先進(jìn)產(chǎn)能入市程序,保證國內(nèi)煤炭市場的供需平衡。
在未來的“去產(chǎn)能”過程中,中央政府更應(yīng)該訴諸于長效機(jī)制與長效政策,政策重點(diǎn)應(yīng)該是在前期“去產(chǎn)能”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上設(shè)框劃線,而不是像現(xiàn)在這樣針對每一個(gè)新出現(xiàn)的問題出臺具體的政策,后出臺的政策總在為先出臺的政策打補(bǔ)丁,疲于應(yīng)付,也使得有關(guān)地區(qū)和企業(yè)在執(zhí)行政策的過程中徒增了許多困惑。具體而言,“十三五”之后需要做好兩方面工作,其一,“去產(chǎn)能”不再是針對每一個(gè)地區(qū)下任務(wù),而是全國一盤棋,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、全國產(chǎn)業(yè)布局、其他能源開發(fā)情況等各種外部條件,預(yù)判未來一段時(shí)期的國內(nèi)煤炭需求;其二,對全國所有煤礦進(jìn)行全生命周期監(jiān)控,嚴(yán)格限制超能力生產(chǎn),準(zhǔn)確把握每一座煤礦的枯竭退出時(shí)間。做好了這兩條,才有可能做到有序“去產(chǎn)能”和新舊產(chǎn)能接續(xù),從容地調(diào)度煤炭產(chǎn)能來滿足市場需求。比如,在假設(shè)煤炭需求持平的情況下,某一座煤礦將在5年后退出,共計(jì)退出產(chǎn)能100萬噸,那么就根據(jù)地區(qū)布局再新批100萬噸產(chǎn)能,新產(chǎn)能是在舊產(chǎn)能退出之前5年就規(guī)劃好的,而不是等到新舊產(chǎn)能銜接出了問題再想辦法解決。
當(dāng)前,新舊產(chǎn)能置換實(shí)行減量置換機(jī)制,即退出產(chǎn)能比新建產(chǎn)能只多不少,按照發(fā)改能源〔2016〕1602號文等文件的規(guī)定,不同條件的置換比例從100%~120%不等。下一步,隨著國內(nèi)煤炭市場的供需變化,可以適當(dāng)調(diào)整新舊產(chǎn)能置換的指標(biāo)系數(shù),保證煤炭產(chǎn)量能夠滿足市場需求。
對于供需市場的意外波動,則可以通過煤炭進(jìn)出口與儲煤機(jī)制加以解決。對于煤質(zhì)和價(jià)格均有相對優(yōu)勢的進(jìn)口煤炭,我國不應(yīng)該排斥,煤炭進(jìn)口可以起到對國內(nèi)市場波動的緩沖作用。另外,政府當(dāng)前鼓勵儲煤場建設(shè),但是就儲煤談儲煤,經(jīng)濟(jì)性方面是不具備可行性的,這就需要地方和企業(yè)進(jìn)行更多的商業(yè)模式探索,比如是否可以通過建設(shè)儲煤場對客戶進(jìn)行長期鎖定等等。
在所有這些舉措落實(shí)的過程中,監(jiān)管非常重要,尤其是十九大報(bào)告提及的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。當(dāng)前階段,我國對能源、環(huán)保的監(jiān)管力度不可謂不大,安監(jiān)、環(huán)保督導(dǎo)一輪緊接著一輪,但是坦白地講,成熟的監(jiān)管機(jī)制還沒有真正形成,現(xiàn)在只能依靠大批的督導(dǎo)人員去地方督查,這種形式不僅占用了大量人力、物力,也給企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成了影響。尋找更優(yōu)的監(jiān)管機(jī)制,將是政府部門躲不過去的任務(wù)。
編輯:劉群
監(jiān)督:0571-85871667
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