“費(fèi)轉(zhuǎn)稅”成為防污的“良藥”？全面解讀環(huán)保稅

  2016年8月29日，環(huán)境保護(hù)稅法草案提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議，草案提出在我國(guó)開征環(huán)境保護(hù)稅，環(huán)境保護(hù)稅正式進(jìn)入立法程序，環(huán)保稅有望在2017年1月1日正式實(shí)施。本文將分析環(huán)保費(fèi)改稅的必要性，《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》的主要亮點(diǎn)內(nèi)容，環(huán)保稅征收對(duì)哪些行業(yè)有影響和環(huán)保稅面臨的四大質(zhì)疑及解答。

  環(huán)保費(fèi)改稅的必要性

  環(huán)境保護(hù)中的排污費(fèi)，是中國(guó)改革開放以來(lái)對(duì)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)手段，該項(xiàng)制度從1979年底開始實(shí)行。但在1980年，中國(guó)各地并未對(duì)轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)征收任何排污費(fèi)，直到1990年才開始逐步在全國(guó)開征排污費(fèi)。隨著中國(guó)環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重，20多年來(lái)，中國(guó)對(duì)排污費(fèi)征收也從制度設(shè)想、法律確定、收費(fèi)試點(diǎn)、辦法建立、標(biāo)準(zhǔn)改革等方面不斷地探索、修改與完善。但從總體來(lái)說，排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收率都偏低，而且范圍過窄，整體環(huán)保稅收政策缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致環(huán)保效果不顯著。

  環(huán)保稅立法更大的背景是行政費(fèi)用向法定稅收過渡，在全國(guó)其他領(lǐng)域也正在實(shí)施“費(fèi)改稅”革命。排污費(fèi)制度對(duì)于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。而且，由于是地方性收費(fèi)項(xiàng)目，且各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，也引發(fā)社會(huì)人士對(duì)實(shí)行多年的排污收費(fèi)制度的普遍質(zhì)疑。迫于嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，以及現(xiàn)行排污費(fèi)收取不規(guī)范因素，環(huán)保費(fèi)改稅迫在眉睫。

  《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》的主要亮點(diǎn)內(nèi)容

  1. 征收對(duì)象和排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

  本次立法是按照“稅負(fù)平移”的原則，將現(xiàn)行排污費(fèi)制度向環(huán)保稅制度轉(zhuǎn)移。根據(jù)草案，從排污費(fèi)“稅負(fù)平移”到環(huán)保稅，環(huán)保稅的征收對(duì)象跟現(xiàn)行排污費(fèi)相銜接，征稅對(duì)象為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類;草案將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)保稅的稅額下限，規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元;水污染物為1.4元;固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元至1000元;噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。

  2. 哪些情形可免繳環(huán)保稅

  未來(lái)環(huán)保稅征收的主體不包括：

  (1) 不向普通居民征收。草案還提出，向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放應(yīng)稅的污染物，繳納處理費(fèi)用的，不繳納環(huán)保稅。從上面兩點(diǎn)可以看出，環(huán)保稅的納稅人是企業(yè)，不會(huì)向普通居民征收。

  (2) 機(jī)動(dòng)車污染免稅。草案中列舉了稅收優(yōu)惠的情形，明確提出機(jī)動(dòng)車、船舶和航空器等流動(dòng)污染源排放的應(yīng)稅污染物應(yīng)給予免稅。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(不包括規(guī)模化養(yǎng)殖)排放的應(yīng)稅污染物等也將免稅。對(duì)于排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)50%的減半征稅。

  環(huán)保稅征收對(duì)哪些行業(yè)有影響?

  環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧曾表示，設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅的核心目的不是為了增加稅收，而是為了建立機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)少排放污染物，多排多繳稅，少排少繳稅。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》，環(huán)保稅的重點(diǎn)監(jiān)控(排污)納稅人，是指火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工(釀造、造紙、發(fā)酵、制糖、植物油加工)、紡織、制革等重點(diǎn)污染行業(yè)的納稅人及其他排污行業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)。這意味著，一旦環(huán)保稅征收，上述行業(yè)將受到更顯著的影響。

  從征稅對(duì)象上看，四大污染物中大氣污染物將占“大頭”。按照草案征稅標(biāo)準(zhǔn)，約90%來(lái)自大氣污染物，約10%來(lái)自水污染物。從行業(yè)來(lái)預(yù)測(cè)，大氣污染物中，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，化工，電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等5個(gè)行業(yè)繳納的環(huán)保稅，占全部大氣污染物環(huán)保稅收入的88%。水污染物中，化工、造紙、醫(yī)藥、紡織業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、發(fā)酵和釀造、制革等8個(gè)行業(yè)繳納的環(huán)保稅將占80%。

  未來(lái)環(huán)保稅實(shí)施，有兩類企業(yè)將會(huì)受益，第一類是一直比較注重節(jié)能環(huán)保的企業(yè)，比如部分央企，其排放指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。第二類受益企業(yè)是從事節(jié)能環(huán)保業(yè)務(wù)的企業(yè)，如污水防治、廢氣治理、固廢治理等行業(yè)企業(yè)，環(huán)保稅實(shí)施后將獲得更多業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。第二類企業(yè)包括部分從事環(huán)保的第三方企業(yè)，也包括部分企業(yè)集團(tuán)的環(huán)保部門和環(huán)保業(yè)務(wù)板塊。第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境審計(jì)將發(fā)揮重要作用，而第三方企業(yè)會(huì)因?yàn)闃I(yè)務(wù)專注、專利技術(shù)和人才儲(chǔ)備在工業(yè)園區(qū)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的節(jié)能環(huán)保升級(jí)改造中獲得更多機(jī)遇。

  環(huán)保稅面臨的四大質(zhì)疑及解答

  近期，全國(guó)人大常委會(huì)開始對(duì)國(guó)務(wù)院提交的《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》進(jìn)行審議，這標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)稅正式進(jìn)入立法程序，環(huán)保稅有望在2017年1月1日正式實(shí)施。目前，學(xué)界、稅務(wù)系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)以及社會(huì)公眾對(duì)該部法律草案都有不同程度的認(rèn)識(shí)，也提出了很多質(zhì)疑和完善建議。

  1. 環(huán)境保護(hù)稅法能否真的保護(hù)環(huán)境

  目前，中國(guó)涉及環(huán)境保護(hù)的稅種已有很多，如消費(fèi)稅中對(duì)高污染的消費(fèi)品征稅、車輛購(gòu)置稅中對(duì)清潔車輛免稅、企業(yè)所得稅中對(duì)環(huán)保所得給予優(yōu)惠、資源稅中對(duì)污染環(huán)境的資源征稅等。這些稅種都不同程度地增加了污染環(huán)境產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，也在一定程度上起到了環(huán)境保護(hù)的作用。目前的環(huán)保稅實(shí)質(zhì)是排污稅，即將排污費(fèi)改為稅收，并非增加新的稅種，從原則上看，企業(yè)的負(fù)擔(dān)也不會(huì)有明顯增加。因此，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑的大環(huán)境下，開征環(huán)保稅并不會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到環(huán)保稅的巨大局限性，不能將環(huán)境保護(hù)的重任寄托在環(huán)保稅這一個(gè)稅種之上。

  2. 環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅是否一定是歷史的進(jìn)步

  中國(guó)歷史上曾出現(xiàn)過“費(fèi)擠稅”、“費(fèi)大于稅”的現(xiàn)象，經(jīng)過十幾年的改革，這種局面已經(jīng)大大改變。目前中國(guó)征收的車輛購(gòu)置稅就是從車輛購(gòu)置費(fèi)改過來(lái)的，征收的消費(fèi)稅中也包含由養(yǎng)路費(fèi)改過來(lái)的燃油稅。從之前費(fèi)改稅的實(shí)踐來(lái)看，費(fèi)改稅是歷史性進(jìn)步。因?yàn)槎惖牧⒎▽蛹?jí)更高、執(zhí)法更規(guī)范，更不容易受到地方政府干預(yù)。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的主要原因也是考慮到排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府與部門干預(yù)的問題。但從目前的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的效果未必有車輛購(gòu)置費(fèi)改稅的效果好。

  《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》授權(quán)省級(jí)人大制定環(huán)保稅的具體管理辦法，這說明環(huán)保稅的定位是地方稅，未來(lái)的征收機(jī)關(guān)是地方稅務(wù)局。由于環(huán)保稅收入歸地方政府，征管也是由地稅局負(fù)責(zé)，同時(shí)，在確定具體應(yīng)納稅額時(shí)，還需要得到地方環(huán)保局的配合，因此，在短期內(nèi)，未來(lái)的環(huán)保稅實(shí)施中還很難解決執(zhí)法剛性和地方政府干預(yù)的問題。車輛購(gòu)置稅的執(zhí)法效果較好是因?yàn)槠鋵儆谥醒攵?，由直接隸屬于中央的國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管，地方政府和相關(guān)部門很難干預(yù)。因此，很多地稅局官員認(rèn)為，如果僅僅是為了加強(qiáng)執(zhí)法剛性、減少地方干預(yù)而費(fèi)改稅，其必要性并不是很大。

  3. 稅務(wù)機(jī)關(guān)是否有能力征管環(huán)保稅

  環(huán)保稅是技術(shù)性非常強(qiáng)的稅種，必須對(duì)納稅人的排污情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，而稅務(wù)機(jī)關(guān)顯然不具備監(jiān)測(cè)納稅人排污情況的技術(shù)手段和人力資源。因此，《環(huán)境保護(hù)保稅法(草案)》將污染物監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和審核確認(rèn)的職能仍然留給環(huán)保局。這樣就造成一個(gè)稅種的征管需要兩個(gè)部門(系統(tǒng))互相配合的局面。這種情況在其他稅種的征管中是不存在的。

  由于中國(guó)目前仍然存在條塊分割、部門保護(hù)主義的問題，地稅局和環(huán)保局的協(xié)調(diào)與配合必然會(huì)面臨諸多法律和實(shí)踐上的難題。一方面，地稅局征收環(huán)保稅的能力不足，還有待加強(qiáng);另一方面，由于環(huán)保局處于配合征收的地位，其參與環(huán)保稅征收的積極性不強(qiáng)。由此可能會(huì)大大降低環(huán)保稅的執(zhí)法剛性和效率，增加征管成本，在短期內(nèi)，環(huán)保稅的征收效果可能很難比排污費(fèi)好。

  另外一個(gè)重要的問題是地稅局和環(huán)保局在責(zé)任承擔(dān)上的分配。雖然在形式上表現(xiàn)為地稅局最終決定納稅人繳納稅款的多少，但實(shí)際上，納稅人是否納稅以及納多少稅都是根據(jù)環(huán)保局的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)決定的。因此，如果針對(duì)納稅人的征稅行為違法，究竟是追究地稅局的責(zé)任還是追究環(huán)保局的責(zé)任，這是兩個(gè)部門都很關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題。如果納稅人不服地稅局的征稅決定，究竟是起訴地稅局還是起訴環(huán)保局也是一個(gè)值得研究的問題。這些疑難問題在目前的《環(huán)保稅法(草案)》中均未規(guī)定，而全國(guó)人大常委會(huì)通過后的正式法律恐怕也不會(huì)對(duì)這個(gè)爭(zhēng)議較大的問題作出明確規(guī)定，未來(lái)實(shí)踐中的難題可能還要留給國(guó)務(wù)院和最高人民法院解釋。

  4. 環(huán)保稅能否增加環(huán)保資金投入

  環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅之后還帶來(lái)了一個(gè)值得重視的問題，即環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入。很多人認(rèn)為，國(guó)家開征環(huán)保稅表明國(guó)家對(duì)環(huán)保的重視，因此，開征環(huán)保稅后，環(huán)保資金投入一定會(huì)大大增加。這種理解實(shí)際上是錯(cuò)誤的。由于目前征收的排污費(fèi)是?？顚Ｓ?，即全部列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，而一旦改為征稅，稅收收入是統(tǒng)收統(tǒng)支的，不存在專款專用的問題。也就是說，未來(lái)的環(huán)保稅與其他稅種一樣，其收入要列入國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算，環(huán)保支出將由財(cái)政統(tǒng)一安排。環(huán)保支出的數(shù)額與環(huán)保稅的征收數(shù)額并沒有直接聯(lián)系，二者不會(huì)掛鉤。因此，開征環(huán)保稅并不意味著政府一定會(huì)加大環(huán)境保護(hù)的預(yù)算支出。

  總之，環(huán)保稅的開征并不是那么美好，其自身也無(wú)法擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的重任。即使我們以費(fèi)改稅的平常心來(lái)看待它，其未來(lái)的道路也不會(huì)一帆風(fēng)順。