國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》

  國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），部署開展公平競爭審查工作。

  《意見》指出，建立實(shí)施公平競爭審查制度，有利于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和全面推進(jìn)依法治國，也有利于激發(fā)市場主體活力，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，培育和催生經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，對當(dāng)前深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

  《意見》強(qiáng)調(diào)，要按照尊重市場、競爭優(yōu)先，立足全局、統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)謀劃、分步實(shí)施，依法審查、強(qiáng)化監(jiān)督的原則，建立和實(shí)施公平競爭審查制度，規(guī)范政府有關(guān)行為，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，均應(yīng)當(dāng)納入審查范圍。有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)，起草部門要在起草過程中進(jìn)行審查。

  《意見》明確，政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中，要對照市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為4個(gè)方面共18條標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行公平競爭審查。經(jīng)審查具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺，或調(diào)整至符合要求后出臺。對未進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。同時(shí)，《意見》明確了維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和文化安全、實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)和救災(zāi)救助等方面的例外規(guī)定。

  《意見》要求，自2016年7月起，國務(wù)院各部門、各省級人民政府及所屬部門出臺政策措施要進(jìn)行公平競爭審查；2017年起，各省級人民政府要在本行政區(qū)域逐步推開，指導(dǎo)市縣級人民政府及所屬部門開展審查。對現(xiàn)行政策措施，要對照公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥把握節(jié)奏，有序清理和廢除現(xiàn)存妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。對建立公平競爭審查制度后出臺的政策措施，要定期評估實(shí)施效果及對市場競爭的影響，并根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行完善。

  各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

  公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，是市場機(jī)制高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，全國統(tǒng)一市場基本形成，公平競爭環(huán)境逐步建立。但同時(shí)也要看到，地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益等不符合建設(shè)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的現(xiàn)象仍然存在。為規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，現(xiàn)就市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度提出以下意見。

  一、充分認(rèn)識建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性

  一是深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀需要。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。建立公平競爭審查制度，防止政府過度和不當(dāng)干預(yù)市場，有利于保障資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

  二是全面推進(jìn)依法治國的有力保障。全面推進(jìn)依法治國，要求政府依法全面正確履行職能?！吨腥A人民共和國反壟斷法》明確禁止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，排除、限制市場競爭。建立公平競爭審查制度，健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制，有利于保證政府行為符合相關(guān)法律法規(guī)要求，確保政府依法行政。

  三是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的必然選擇。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，必須靠創(chuàng)新驅(qū)動來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，公平競爭是創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?。建立公平競爭審查制度，大力消除影響公平競爭、妨礙創(chuàng)新的各種制度束縛，有利于為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造公平競爭的市場環(huán)境。

  四是釋放市場主體活力的有效舉措。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，大力培育新動能，改造提升傳統(tǒng)動能，都需要充分激發(fā)市場主體活力。建立公平競爭審查制度，降低制度性交易成本，克服市場價(jià)格和行為扭曲，有利于調(diào)動各類市場主體的積極性和創(chuàng)造性，培育和催生經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能。

  二、明確建立公平競爭審查制度的總體要求和基本原則

  建立公平競爭審查制度，要按照加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競爭要求和相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)公平競爭秩序，保障各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，激發(fā)市場活力，提高資源配置效率，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

  尊重市場，競爭優(yōu)先。尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，處理好政府與市場的關(guān)系，著力轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，促進(jìn)和保護(hù)市場主體公平競爭，保障市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮。

  立足全局，統(tǒng)籌兼顧。著力打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，清除市場壁壘，促進(jìn)商品和要素在全國范圍內(nèi)自由流動。統(tǒng)籌考慮維護(hù)國家利益和經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行等多重目標(biāo)需要，穩(wěn)妥推進(jìn)制度實(shí)施。

  科學(xué)謀劃，分步實(shí)施。建立公平競爭審查制度是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程。要尊重國情，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，研究制定具有可操作性的方案;破立結(jié)合，在規(guī)范增量政策的同時(shí)，堅(jiān)持分類處理、不溯及既往，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的存量政策;著眼長遠(yuǎn)，做好整體規(guī)劃，在實(shí)踐中分階段、分步驟地推進(jìn)和完善。

  依法審查，強(qiáng)化監(jiān)督。加強(qiáng)與現(xiàn)行法律體系和行政管理體制的銜接，提高公平競爭審查的權(quán)威和效能。建立健全公平競爭審查保障機(jī)制，把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來，加強(qiáng)社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，及時(shí)糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。

  三、科學(xué)建立公平競爭審查制度

  （一）審查對象。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān))制定市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。

  行政法規(guī)和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)，起草部門應(yīng)當(dāng)在起草過程中進(jìn)行公平競爭審查。未進(jìn)行自我審查的，不得提交審議。

  （二）審查方式。政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中，要嚴(yán)格對照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競爭效果的，可以實(shí)施;具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺。沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。制定政策措施及開展公平競爭審查應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，或者向社會公開征求意見。有關(guān)政策措施出臺后，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開。

  （三）審查標(biāo)準(zhǔn)。要從維護(hù)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的角度，按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查:

  1.市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。

  （1）不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件;

  （2）公布特許經(jīng)營權(quán)目錄清單，且未經(jīng)公平競爭，不得授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán);

  （3）不得限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務(wù);

  （4）不得設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者事前備案程序;

  （5）不得對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等設(shè)置審批程序。

  2.商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)。

  （1）不得對外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性價(jià)格和歧視性補(bǔ)貼政策;

  （2）不得限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場或者阻礙本地商品運(yùn)出、服務(wù)輸出;

  （3）不得排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動;

  （4）不得排斥、限制或者強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu);

  （5）不得對外地經(jīng)營者在本地的投資或者設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行歧視性待遇，侵害其合法權(quán)益。

  3.影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)。

  （1）不得違法給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策;

  （2）安排財(cái)政支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤;

  （3）不得違法免除特定經(jīng)營者需要繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)用;

  （4）不得在法律規(guī)定之外要求經(jīng)營者提供或者扣留經(jīng)營者各類保證金。

  4.影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)。

  （1）不得強(qiáng)制經(jīng)營者從事《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為;

  （2）不得違法披露或者要求經(jīng)營者披露生產(chǎn)經(jīng)營敏感信息，為經(jīng)營者從事壟斷行為提供便利條件;

  （3）不得超越定價(jià)權(quán)限進(jìn)行政府定價(jià);

  （4）不得違法干預(yù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平。

  沒有法律、法規(guī)依據(jù)，各地區(qū)、各部門不得制定減損市場主體合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的政策措施;不得違反《中華人民共和國反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施。

  （四）例外規(guī)定。屬于下列情形的政策措施，如果具有排除和限制競爭的效果，在符合規(guī)定的情況下可以實(shí)施:

  1.維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全或者涉及國防建設(shè)的;

  2.為實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會保障目的的;

  3.為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會公共利益的;

  4.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

  政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明相關(guān)政策措施對實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，且不會嚴(yán)重排除和限制市場競爭，并明確實(shí)施期限。

  政策制定機(jī)關(guān)要逐年評估相關(guān)政策措施的實(shí)施效果。實(shí)施期限到期或未達(dá)到預(yù)期效果的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止執(zhí)行或者進(jìn)行調(diào)整。

  四、推動公平競爭審查制度有序?qū)嵤?

  （一）明確工作機(jī)制。從2016年7月起，國務(wù)院各部門、各省級人民政府及所屬部門均應(yīng)在有關(guān)政策措施制定過程中進(jìn)行公平競爭審查。國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局要會同有關(guān)部門，建立健全工作機(jī)制，指導(dǎo)公平競爭審查制度實(shí)施工作，并及時(shí)總結(jié)成效和經(jīng)驗(yàn)，推動制度不斷完善，在條件成熟時(shí)組織開展第三方評估。各省級人民政府要抓緊研究制定具體工作措施和辦法，落實(shí)制度要求，并從2017年起在本行政區(qū)域內(nèi)逐步推開，指導(dǎo)市縣級人民政府及所屬部門開展公平競爭審查。

  （二）有序清理存量。按照“誰制定、誰清理”的原則，各級人民政府及所屬部門要對照公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)行政策措施區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥把握節(jié)奏，有序清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。對市場主體反映比較強(qiáng)烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法，要盡快廢止;對以合同協(xié)議等形式給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，以及部分立即終止會帶來重大影響的政策措施，要設(shè)置過渡期，留出必要的緩沖空間;對已兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策，不溯及既往。

  （三）定期評估完善。對建立公平競爭審查制度后出臺的政策措施，各級人民政府及所屬部門要在定期清理規(guī)章和規(guī)范性文件時(shí)，一并對政策措施影響全國統(tǒng)一市場和公平競爭的情況進(jìn)行評估。鼓勵(lì)委托第三方開展評估。評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見，評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。經(jīng)評估認(rèn)為妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施，要及時(shí)廢止或者修改完善。

  （四）制定實(shí)施細(xì)則。國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局要會同有關(guān)部門，抓緊研究起草公平競爭審查實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化公平競爭審查的內(nèi)容、程序、方法，指導(dǎo)政策制定機(jī)關(guān)開展公平競爭審查和相關(guān)政策措施清理廢除工作，保障公平競爭審查制度有序?qū)嵤８鞯貐^(qū)、各部門要緊密結(jié)合實(shí)際，制定相關(guān)政策措施清理廢除工作方案，明確工作方式、工作步驟和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，確保本地區(qū)、本部門相關(guān)政策措施清理廢除工作穩(wěn)妥推進(jìn)。

  （五）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。有關(guān)部門要切實(shí)加大宣傳培訓(xùn)力度，加強(qiáng)政策解讀和輿論引導(dǎo)，增進(jìn)全社會對公平競爭審查制度的認(rèn)識和理解，為公平競爭審查制度實(shí)施營造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。

  五、健全公平競爭審查保障措施

  （一）健全競爭政策。國務(wù)院反壟斷委員會要發(fā)揮職能作用，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，研究擬訂有關(guān)競爭政策，組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，為推進(jìn)和逐步完善公平競爭審查制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。各地區(qū)、各部門要按照確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的要求，有針對性地制定政策措施，及時(shí)研究新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場監(jiān)管問題，不斷完善市場競爭規(guī)則，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

  （二）完善政府守信機(jī)制。嚴(yán)格履行政府向社會作出的承諾，把政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績效評價(jià)體系，建立健全政務(wù)和行政承諾考核制度。各級人民政府對依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同要認(rèn)真履約和兌現(xiàn)。完善政務(wù)誠信約束和問責(zé)機(jī)制。進(jìn)一步推廣重大決策事項(xiàng)公示和聽證制度，拓寬公眾參與政府決策的渠道，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的社會監(jiān)督和約束。

  （三）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。對涉嫌違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，任何單位和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)，有關(guān)部門要及時(shí)予以處理;涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法調(diào)查核實(shí)，并向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出處理建議。案件情況和處理建議要向社會公開。政策制定機(jī)關(guān)要及時(shí)糾正排除和限制競爭的政策措施，維護(hù)公平競爭的市場秩序。

  （四）強(qiáng)化責(zé)任追究。對未進(jìn)行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)出臺政策措施，以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門，有關(guān)部門依法查實(shí)后要作出嚴(yán)肅處理。對失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

  國務(wù)院

  2016年6月1日

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