“十三五”政府環(huán)境審計制度有望在全國試點推進

  記者從近日召開的“中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（下稱‘國合會’）2014年會”上獲悉，按照時間表，這項新審計制度有望在2015年完成研究論證，2015年——2020年完成試點應用，“十三五”之后在全國推行。

  國合會“政府環(huán)境審計制度”專題政策研究項目組當日公布了剛剛完成的《政府環(huán)境審計制度研究》報告。該項目組中外組長分別由環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南、國際可持續(xù)發(fā)展研究院（IISD）院長魏仲加擔任。

  審計的內(nèi)容則包括環(huán)保資金使用的合法合規(guī)性責任；環(huán)境保護制度和相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行責任；環(huán)境保護目標責任等。

  上述報告稱，開展政府環(huán)境審計對于節(jié)約和有效利用資源，保護生態(tài)環(huán)境，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，合理配置各種生產(chǎn)要素，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用和意義。

  國合會1992年由中國政府批準成立，主要任務(wù)是交流、傳播國際環(huán)境發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的成功經(jīng)驗，對中國環(huán)境發(fā)展領(lǐng)域的重大問題進行研究，向決策層提供政策建議。本屆國合會主席為中國國務(wù)院副總理張高麗。

  環(huán)境審計仍處于探索階段

  國合會“生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境保護制度體系創(chuàng)新研究”課題組分析，目前在考評各級政府的“業(yè)績”中，環(huán)境責任基本上是“虛設(shè)”的。

  該課題組舉例說，修訂前的《環(huán)境保護法》和各單行法都規(guī)定地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。盡管如此，政府應該采取哪些措施改善環(huán)境質(zhì)量，如果環(huán)境質(zhì)量惡化了，政府負什么責任，怎樣追責，法律并無約束性規(guī)定。

  政府環(huán)境責任關(guān)乎社會公共服務(wù)、公眾健康和可持續(xù)發(fā)展。該課題組表示，“如果政府環(huán)境失責無須承擔責任，那就從根本上抽空了政府環(huán)境責任制度的核心?！?

  “十八大”以來，環(huán)境審計制度作為落實各級政府環(huán)境質(zhì)量責任、建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的重要抓手，提上重要議程。

  “十八大”提出，要將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等納入現(xiàn)行的經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。十八屆三中全會又提出對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的最新要求。

  自20世紀80年代起，我國在常規(guī)的財務(wù)審計中引入環(huán)境審計內(nèi)容，各級審計機關(guān)先后開展了天然林資源保護工程資金審計、退耕還林工程資金審計、排污費審計、重點流域水污染防治資金審計、節(jié)能減排專項審計等環(huán)境審計項目。

  但上述項目組介紹，與世界環(huán)境審計相比，中國環(huán)境審計理論研究及實務(wù)落后于西方發(fā)達國家的現(xiàn)狀，處于探索階段。迄今為止，我國的環(huán)境審計重點仍集中在對國家財政資金合法、合規(guī)性的審計上，并且主要以國家審計署為主；各級審計機關(guān)開展的離任審計主要是針對領(lǐng)導干部任期財務(wù)收支合法合規(guī)性、經(jīng)濟責任履行情況進行的，對各級政府環(huán)境保護責任尚未全面開展，對領(lǐng)導干部離任的履責審計的研究幾乎空白。

  “目前，資源環(huán)境審計還沒有各方公認和接受的資源環(huán)境審計法規(guī)標準及評價體系?！鄙鲜鰣蟾娼榻B，統(tǒng)一規(guī)范的審計法規(guī)標準的缺乏，不僅可能導致審計尺度的不一致，審計依據(jù)及評價意見的權(quán)威性不強，還影響被審計單位對于審計結(jié)論的接受和認可程度，影響審計的權(quán)威性和公信力。

  政府環(huán)境審計“路線圖”

  本報記者獲悉，即將揭開“面紗”的政府環(huán)境審計制度將審計的對象聚焦在領(lǐng)導干部身上。

  “針對領(lǐng)導干部這一特殊群體，中國目前主要是開展離任經(jīng)濟責任審計，專門針對領(lǐng)導干部開展的環(huán)境審計尚未開展，部分地區(qū)在經(jīng)濟責任審計中增加了有關(guān)資源環(huán)境的指標?！表椖拷M稱。

  上述報告介紹，相對于一般的環(huán)境審計，干部離任環(huán)境審計具有如下特征：第一，對象具有特殊性。在中國，掌握了大量的經(jīng)濟社會資源決策分配權(quán)，對其任職區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護工作具有至關(guān)重要的影響；第二，干部離任審計主要是對“離任”這一特殊階段領(lǐng)導干部環(huán)境責任的審計，同時，也包含對領(lǐng)導干部任期中的環(huán)境履責的審計及延伸審計。

  項目組稱，一般環(huán)境審計的主體包括國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計組織三種類型，但由于領(lǐng)導干部這一主體在中國具有特殊性，由社會審計組織來負責審計在實際操作中面臨諸多困難，無論是在資料獲取或是結(jié)果認證和應用上，均存在較大障礙。

  因此，干部離任環(huán)境審計的主體仍應以國家審計機關(guān)和內(nèi)部審計機構(gòu)為主，同時組織人事部門、監(jiān)察部門、紀檢部門、人大等機構(gòu)也可作為審計主體參與。

  項目組提出了三階段推進的路線圖：第一階段（到2015年）：研究論證階段。開展政府環(huán)境審計和干部離任環(huán)境審計的先期論證及制度構(gòu)建和完善，制定框架體系，為今后的試點以及全國性的推廣奠定理論基礎(chǔ)；研究編制開展環(huán)境審計工作的技術(shù)指南和試點方案，為開展環(huán)境審計提供技術(shù)支持。

  第二階段（2015年——2020年）：試點應用階段。在典型地區(qū)和城市開展干部離任環(huán)境審計的試點，評估績效，以總結(jié)經(jīng)驗、探索規(guī)律、論證全國實施的可行性和改進建議。

  第三階段（“十三五”之后）：全國推行階段。在試點應用的基礎(chǔ)上，有計劃地在全國逐步推行政府干部離任環(huán)境審計制度，持續(xù)開展對審計制度的周期性回顧（三年一次），調(diào)整并保證制度的持續(xù)性，使得中國的環(huán)境審計逐步走上規(guī)范化、法制化軌道。