水泥行業(yè)大督查：重視淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能工作

　　2019年第三季度，經(jīng)中央批準，由工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、國家能源局牽頭，會同12個部委和7個行業(yè)協(xié)會組成10個聯(lián)合督導組，對各地淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能工作進行督查。根據(jù)督查內(nèi)容和要求，7-8月由各地開展全面自查，9月中下旬聯(lián)合督導組進行了為期兩周的實地檢查。

　　一、督查內(nèi)容

　　近年來，國務院組織的全國督查工作，一直以淘汰落后產(chǎn)能工作為主要內(nèi)容。2017年2月，國務院多部門(環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局)聯(lián)合啟動了水泥玻璃行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能專項督查，對落后產(chǎn)能環(huán)境污染、不符合國家強制性標準水泥、玻璃產(chǎn)品和無生產(chǎn)許可證生產(chǎn)、銷售水泥產(chǎn)品等問題進行清理整頓，形成了(《關于水泥玻璃行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能專項督查情況的通報》(環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2017〕1186號))。

　　2018年，按照中央經(jīng)濟工作會議和《政府工作報告》有關部署，工業(yè)和信息化部、國家能源局商淘汰落后產(chǎn)能工作部際協(xié)調(diào)小組成員單位(發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、應急管理部、市場監(jiān)管總局)印發(fā)《淘汰落后產(chǎn)能工作督導檢查方案》(工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2018〕85號)，決定連續(xù)三年對各地重點行業(yè)淘汰落后工作進行督導。2018年5-6月的淘汰落后產(chǎn)能督查工作已形成《2017-2018年淘汰落后產(chǎn)能工作督導檢查有關情況的通報》(工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè))〔2018〕225號)，列出問題清單。

　　2019年首次將化解過剩產(chǎn)能列入督查內(nèi)容，把淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能兩項內(nèi)容合并開展督查工作。針對鋼鐵、煤炭、電解鋁、水泥、平板玻璃五大產(chǎn)能過剩行業(yè)，重點檢查落后產(chǎn)能是否按時退出，產(chǎn)能置換政策是否落實到位。督導檢查除了依據(jù)四法一政策(節(jié)約能源法、環(huán)境保護法、安全生產(chǎn)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等四部法律和國務院《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》)，以及國家關于淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能的政策法規(guī)外，《暢通舉報渠道強化落后產(chǎn)能和產(chǎn)能違規(guī)置換查處的通知》(工信廳產(chǎn)業(yè)〔2018〕55號)和《關于利用綜合標準依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導意見》(工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2017〕30號)兩個文件是本次督查的新依據(jù)。

　　督查方式是針對省級政府查部署、查落實、查成效、查問題。

　　一是查工作機制，省級淘汰落后產(chǎn)能工作協(xié)調(diào)(領導)小組統(tǒng)籌部署工作是否有效、發(fā)揮應有作用。

　　二是查組織實施，是否制定工作方案并報省級政府同意后實施、進行總結(jié)；牽頭部門是否在網(wǎng)站公告年度落后產(chǎn)能退出企業(yè)名單、設備(生產(chǎn)線)和產(chǎn)能情況。

　　三是查任務完成，是否開展能耗、環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查，對不達標企業(yè)提出整改要求；公布不達標應限期整改的企業(yè)名單，對經(jīng)整改仍不達標或情節(jié)嚴重的企業(yè)，責令依法關停關閉；對排查和舉報反映的工藝裝備落后的產(chǎn)能實施淘汰；拆除落后產(chǎn)能生產(chǎn)線，或采取斷電、斷水，拆除動力裝置，封存主體設備等措施實施淘汰；對依法關停關閉的企業(yè)按規(guī)定注銷生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證等證照。

　　四是查政策落實，省級相關職能部門是否落實資金扶持、技術扶持、差別價格、差別化信貸、土地資源盤活等政策能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術等主管部門將未按要求淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單，送信用主管部門，將有關信息納入全國信用信息共享平臺依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒和信用約束。

　　五是查問題整改，著重檢查去年相關問題是否整改落實到位，對去年的淘汰落后產(chǎn)能督查結(jié)果回頭看。

　　六是查舉報機制，是否整合信訪渠道和政府公共服務平臺，設立統(tǒng)一的淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)能置換省級舉報平臺，對收到的舉報信息按職責及時進行核查，依法依規(guī)處置。

　　本次督查首次重點檢查了水泥行業(yè)產(chǎn)能置換工作。一是檢查2016年以來投產(chǎn)、備案、取得生產(chǎn)許可證的水泥項目是否開展產(chǎn)能置換，產(chǎn)能置換是否符合規(guī)定，按要求進行公示公告，跨省置換是否召開聽證會；二是產(chǎn)能指標是否符合當時適用的《部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》(工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號)或《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》(工信部原〔2017〕337號)要求，是否在《工業(yè)和信息化部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關于嚴肅產(chǎn)能置換嚴禁水泥平板玻璃行業(yè)新增產(chǎn)能的通知》(工信廳聯(lián)原〔2018〕57號)要求的水泥平板玻璃生產(chǎn)線清單內(nèi)；三是建設項目產(chǎn)能置換方案是否得到嚴格落實，新建項目是否存在“批小建大”失信行為，用于置換的產(chǎn)能按照要求關停和拆除。

　　二、問題反饋

　　本次督查分赴內(nèi)蒙古、山西、湖北、山東、云南、貴州、江西、福建、遼寧、浙江、河南、湖南、河北、吉林、江蘇、安徽、廣東、廣西、四川、新疆二十省、區(qū)，根據(jù)檢查內(nèi)容和問題線索，采取重點檢查、隨機抽查、不打招呼檢查、暗訪等形式，每省抽查4個及以上縣(市、區(qū))及相關企業(yè)。此次水泥行業(yè)督查的重點是，2016年以來建設或確認的水泥項目落實產(chǎn)能置換情況，是否持有產(chǎn)能置換方案的公告、項目備案文件、被置換的產(chǎn)能(設備)是否如期退出、建設項目進展情況。2018年執(zhí)行能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術等法規(guī)標準，依法依規(guī)淘汰落后產(chǎn)能情況；2019年淘汰落后產(chǎn)能工作方案制定情況等。

　　就初步問題反饋來看，以下幾點需要注意。

　　一是嚴肅產(chǎn)能置換、嚴禁新增產(chǎn)能。企業(yè)領導人應當從上至下高度重視化解過剩產(chǎn)能、產(chǎn)能置換等政策。企業(yè)制定上報的產(chǎn)能置換方案必須經(jīng)得起檢驗，建設項目不得新增產(chǎn)能。從督查遇到的問題來看，有的企業(yè)仍存在“不占便宜就吃虧”的心態(tài)，實際建設產(chǎn)能遠大于批文產(chǎn)能。化解過剩產(chǎn)能、產(chǎn)能置換政策文件較多，更新頻繁，有的集團子公司、運營區(qū)不熟悉業(yè)務，自認為提交了合規(guī)的產(chǎn)能置換方案，實際上明顯不符合現(xiàn)行政策，集團總部不重視置換方案的制定、審核和批復過程，產(chǎn)生了“批小建大”新增產(chǎn)能的隱患。造成這些問題的根源主要是部分企業(yè)領導人只重眼前利潤回報，不重視化解過剩產(chǎn)能的長遠工作，遏制新增、嚴防違規(guī)的意志無法貫徹到底，在產(chǎn)能置換把關上執(zhí)行力太弱；有些企業(yè)、運營區(qū)領導人無視國務院三令五申“嚴禁新增產(chǎn)能”，認為只要與當?shù)卣愫藐P系萬事大吉，甚至以違規(guī)項目投產(chǎn)來向集團總部邀功。產(chǎn)能置換辦法是國家制定的，如企業(yè)上報的產(chǎn)能置換方案或核定的實際產(chǎn)能與置換政策不符，應當盡快整改，或是持有相關部委認可的文件或會議紀要，否則匆匆建設投產(chǎn)必將受到督查嚴懲?？恐略霎a(chǎn)能得來的一絲利潤與違規(guī)項目全國通報的懲處相比，完全得不償失。

　　二是重視“四法一政策”推動落后產(chǎn)能退出。從督查情況來看，隨著科技進步和加大投入，水泥熟料生產(chǎn)線已經(jīng)基本符合“四法一政策”，落后工藝較少；本次督查發(fā)現(xiàn)的達不到“四法一政策”要求的幾乎全部為粉磨站企業(yè)，主要問題是產(chǎn)品質(zhì)量經(jīng)國家監(jiān)督抽查不合格。絕大部分省區(qū)依靠“四法一政策”淘汰水泥熟料生產(chǎn)線已經(jīng)沒有了操作空間，但是淘汰粉磨站的空間依然很大。有的省已經(jīng)制定了嚴于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》淘汰直徑3米以下水泥粉磨設備的工作方案，依靠能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術等法規(guī)標準來淘汰更多的粉磨產(chǎn)能，這給水泥粉磨站整合帶來較大機遇。同時我們也應該清醒的意識到，“四法一政策”的變更將給水泥行業(yè)發(fā)展帶來深遠影響。GB 175《通用硅酸鹽水泥》三號修改單要求2019年10月1日之后不再生產(chǎn)P.C 32.5等級水泥，小型粉磨站遂改頭換面改換包裝轉(zhuǎn)為生產(chǎn)砌筑水泥。而《砌筑水泥》非強制性國家標準，僅為推薦性標準，相當于P.C 32.5等級水泥產(chǎn)品跳出了強制性國家標準的監(jiān)管包圍圈，無形中減少了一個監(jiān)管門檻。這也給我們一個警示，推動出臺停止生產(chǎn)P.C 32.5等級水泥政策的初衷是好的，能夠起到一定的轉(zhuǎn)型升級作用，但頂層設計堵住各方面政策法規(guī)和標準漏洞也是一大挑戰(zhàn)。

　　三是暢通舉報渠道維護行業(yè)利益保障公平競爭。工信廳產(chǎn)業(yè)〔2018〕55號文件重申暢通舉報渠道是淘汰落后和產(chǎn)能置換工作制度建設的重要組成部分，給出了各省、市、區(qū)落后產(chǎn)能和產(chǎn)能置換違規(guī)的舉報渠道，以及工信部部長信箱和電話。今年督查的問題線索，絕大多數(shù)來源于各方面的舉報。雖然全國督查行動時間短，無法實地檢查所有違規(guī)問題，但也起到了較大的威懾作用，維護了行業(yè)利益和公平競爭的市場環(huán)境。

　　三、協(xié)會作用

　　協(xié)會不僅在督查的實地檢查環(huán)節(jié)發(fā)揮了巨大作用，在本次督查產(chǎn)能置換工作的跨省產(chǎn)能置換聽證會這一重要環(huán)節(jié)，也持續(xù)發(fā)揮作用。工信廳聯(lián)原〔2018〕57號文件要求“對跨省開展產(chǎn)能置換的，公示前應由項目建設地省級主管部門委托全國性的行業(yè)組織或中介機構(gòu)召開聽證會”，文件印發(fā)后中國水泥協(xié)會即刻形成了聽證會規(guī)程和《關于水泥產(chǎn)能置換方案聽證程序?qū)嵤┺k法》(中水協(xié)字[2018]100號)等文件，共組織召開和主持了四次聽證會，切實做到了堅決依法依規(guī)從嚴審核項目產(chǎn)能置換方案，防止弄虛作假，消除新增產(chǎn)能隱患。在接受委托組織召開聽證會的前期，中國水泥協(xié)會做了大量的會前調(diào)研和協(xié)調(diào)工作，說服一些企業(yè)取消跨省置換方案，轉(zhuǎn)為省內(nèi)置換，或是加大省內(nèi)置換比例，緩解區(qū)域產(chǎn)能過剩矛盾，消除新建項目對周邊企業(yè)研判市場造成的恐慌?？紤]到有些在建項目已經(jīng)工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委聯(lián)合公告、認定或明確由地方視情處理，有的回轉(zhuǎn)窯已經(jīng)建成這些歷史遺留問題，協(xié)會說服企業(yè)根據(jù)實際產(chǎn)能加大置換比例，共同維系來之不易的市場穩(wěn)定。現(xiàn)在行業(yè)效益好了，更不能忽視違規(guī)企業(yè)綁架地方政府，擠壓合規(guī)企業(yè)生存空間，加劇區(qū)域產(chǎn)能嚴重過剩的矛盾、違規(guī)習慣化等傾向性、苗頭性問題。

　　打鐵還需自身硬，律人先律己。唯有各方面統(tǒng)一共識加大執(zhí)行力度才能達到淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能之目的。大企業(yè)集團繼續(xù)加強引領示范作用，才能共同鞏固水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成果。