[獨(dú)家]解讀政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄

《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》發(fā)布后，水泥業(yè)內(nèi)熱議說明了對這項(xiàng)政策的關(guān)注。2004年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)﹝2004﹞20號），首次提出了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2004年本）》。在2004年本目錄中明確水泥，除禁止類項(xiàng)目外，由省級政府投資主管部門核準(zhǔn)。2009年國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知（國發(fā)〔2009〕38號）規(guī)定，盡快修訂完善政府投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄，在新的核準(zhǔn)目錄出臺前，水泥產(chǎn)能過剩行業(yè)確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，需報國家發(fā)展改革委組織論證和核準(zhǔn)。也就是外界俗稱的“投資項(xiàng)目審批權(quán)上收”。但很明確的這是在新的核準(zhǔn)目錄出臺前的臨時性行政干預(yù)措施。

2013年9月25日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，修訂政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄，決定再取消和下放一批行政審批事項(xiàng)（見《中央政府門戶網(wǎng)站》消息）。會議指出，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技進(jìn)步和行業(yè)發(fā)展等情況的變化，2004年出臺的政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄已不完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，必須抓緊修訂，以進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，減少政府對微觀事務(wù)的介入，轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)，提高管理效能，防止尋租和腐敗，讓社會投資活力有效迸發(fā)。

2013年12月國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》。明確水泥：由省級政府核準(zhǔn)。文件規(guī)定，由省級政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目，核準(zhǔn)權(quán)限不得下放。所以對水泥投資項(xiàng)目仍需由省級政府核準(zhǔn)，但可通過規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等引導(dǎo)和調(diào)控。水泥項(xiàng)目仍由地方政府核準(zhǔn)，可增強(qiáng)就近監(jiān)管能力。因此，不能認(rèn)定為2013年本目錄將水泥投資項(xiàng)目審批權(quán)從中央下放到了地方。對于“過剩兄弟”鋼鐵、電解鋁，2013年本目錄規(guī)定，鋼鐵：新增生產(chǎn)能力的煉鐵、煉鋼、熱軋項(xiàng)目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。有色：新增生產(chǎn)能力的電解鋁項(xiàng)目，新建氧化鋁項(xiàng)目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，與2004年本目錄相同。也就是說， 2013年本目錄不是對他們沒有放開，而是原本就沒有放開過。

我們應(yīng)該關(guān)注的是，在國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）的通知中明確，對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的項(xiàng)目，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府要按照國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾指導(dǎo)意見的要求，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。這就要求，貫徹政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）時，對于水泥（過剩）行業(yè)的項(xiàng)目，必須要按照國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾指導(dǎo)意見的要求，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。

嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能在化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾指導(dǎo)意見中要求，堅(jiān)持嚴(yán)格控制增量與調(diào)整優(yōu)化存量相結(jié)合。嚴(yán)格要素供給和投資管理，遏制盲目擴(kuò)張和重復(fù)建設(shè)。其主要任務(wù)包括有幾個方面：

1、堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。

嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準(zhǔn)、備案產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，各相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)不得辦理土地（海域）供應(yīng)、能評、環(huán)評審批和新增授信支持等相關(guān)業(yè)務(wù)。

分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目。對未按法律法規(guī)履行相關(guān)手續(xù)或手續(xù)不符合規(guī)定的違規(guī)項(xiàng)目，地方政府要按照要求進(jìn)行全面清理。凡是未開工的違規(guī)項(xiàng)目，一律不得開工建設(shè)；凡是不符合產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保要求的違規(guī)項(xiàng)目一律停建；對確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，由地方政府提出申請報告，報發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部商國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等職能部門，在委托咨詢機(jī)構(gòu)評估的基礎(chǔ)上出具認(rèn)定意見，各相關(guān)部門依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。對未予認(rèn)定的在建違規(guī)項(xiàng)目一律不得續(xù)建，由地方政府自行妥善處理；

2、清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能。

全面清理整頓。各省級人民政府依據(jù)行政許可法、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)，以及能源消耗總量控制指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄、行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)入條件、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等要求，對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)建成違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，提出整頓方案并向社會公示后，報發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等部門備案；對不符合備案要求的，各有關(guān)部門要及時反饋意見。

加強(qiáng)規(guī)范管理。各級政府要加強(qiáng)對建成違規(guī)產(chǎn)能的規(guī)范管理，工業(yè)主管部門加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)入管理，國土、環(huán)保部門嚴(yán)格監(jiān)督檢查，質(zhì)檢部門進(jìn)行質(zhì)量保障能力綜合評價，依法頒發(fā)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。對工藝裝備落后、產(chǎn)品質(zhì)量不合格、能耗及排放不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，列入淘汰落后年度任務(wù)加快淘汰。

3、淘汰和退出落后產(chǎn)能。

引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出。分行業(yè)制修訂并嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，對超過能耗限額標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，實(shí)施差別電價和懲罰性電價、水價等差別價格政策。產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換。項(xiàng)目所在地省級人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會公示，行業(yè)主管部門對產(chǎn)能置換方案予以確認(rèn)并公告，同時將置換產(chǎn)能列入淘汰名單，監(jiān)督落實(shí)。

從上述主要任務(wù)要求可見，我們不能簡單地理解為“水泥項(xiàng)目上不上 省里說了算”。上不上水泥項(xiàng)目要全面按照化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾指導(dǎo)意見的要求，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。也不能置換為“行業(yè)協(xié)會更清楚項(xiàng)目該不該上，比中央政府監(jiān)管更到位”。

對于水泥項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目所在地省級人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會公示，行業(yè)主管部門對產(chǎn)能置換方案予以確認(rèn)并公告。

對于未開工的違規(guī)水泥項(xiàng)目，一律不得開工建設(shè)。對確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，由地方政府提出申請報告，報發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部認(rèn)定。

對于已建成水泥違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，須提出整頓方案并向社會公示后，報發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等部門備案。對工藝裝備落后、產(chǎn)品質(zhì)量不合格、能耗及排放不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，列入淘汰落后年度任務(wù)加快淘汰。

國務(wù)院發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄是為進(jìn)一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控，讓社會投資活力有效迸發(fā)。不只是簡單的把審批權(quán)限設(shè)在何級的事。