[獨家]深化投資體制改革遏制產(chǎn)能過剩和重復建設

　　進入新世紀后，我國經(jīng)濟建設發(fā)展速度加快，水泥工業(yè)也不例外，滿足了社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。除了有新型干法技術日臻成熟、噸水泥投資指標大幅下降的因素外，與貫徹執(zhí)行2004年國務院《關于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）密不可分。

　　《決定》在深化投資體制改革方面的要點有：

　　改革政府對企業(yè)投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業(yè)投資自主權。

　　改革項目審批制度，落實企業(yè)投資自主權。對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，政府僅對重大項目和限制類項目進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。

　　項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術方案等均由企業(yè)自主決策、自擔風險，并依法辦理環(huán)境保護、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認手續(xù)。

　　嚴格限定實行政府核準制的范圍。企業(yè)投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。

　　政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準。

　　規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)都應嚴格遵守國土資源、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入標準，不得投資建設國家禁止發(fā)展的項目。

　　在《決定》附件政府核準的投資項目目錄（2004年本）中規(guī)定，水泥除禁止類項目外，由省級政府投資主管部門核準。

　　從2005年起到2009年國務院下達38號文件的5年數(shù)據(jù)看，GDP年增速在9.2%~14.2%間；固定資產(chǎn)投資從88773億元增加到224598億元，年均增長26%；水泥投資從412億元增加到1700億元，年均增長42%，高于固定資產(chǎn)投資年均增長16個百分點；新型干法熟料產(chǎn)能從43057萬噸增加到96588萬噸，年均增長22%，新型干法熟料產(chǎn)能占比從25.37%增加到57.49%，年均增長23%；水泥產(chǎn)量從103830萬噸增加到162897萬噸，年均增長12%。5年中新型干法水泥發(fā)展能如此快速，說明深化投資體制改革《決定》在水泥行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構升級調(diào)整中起了決定性作用。也為之后加快淘汰水泥落后產(chǎn)能奠定的基礎。

　　水泥項目由于消耗資源、能源、占用土地相對較大、投資強度不算低及對環(huán)境造成的影響程度不小而列入了重大項目，須履行項目核準。水泥作為“短腿”產(chǎn)品，項目由省政府投資主管部門核準利于充分發(fā)揮好地方政府貼近基層的優(yōu)勢，利于地方政府更好履職，利于產(chǎn)需平衡。

　　李克強總理2013年5月13日在國務院機構職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話（以下簡稱《講話》）中就指出，我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，中央和地方兩個積極性都要發(fā)揮好，該下放給地方的要堅決下放。還提到，不能什么事都到北京來批。

　　水泥是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，技術工藝相對成熟，所需的礦產(chǎn)資源分布面廣也并不稀缺、所需煤炭資源供應充分、所需電力也隨電力工業(yè)發(fā)展而保證。各地發(fā)展都需建設，都需水泥。所以不少地市將水泥項目作為本地招商引資項目。項目由過去的跑“部”前進，變成了跑“市（省會）”前進。由于項目投資可牽動GDP、項目建成有GDP和帶動當?shù)鼐蜆I(yè)，往往出現(xiàn)地區(qū)之間項目紛爭，甚至各自開出各種優(yōu)惠條件，有些則可能越了權。其結果，有可能使項目一些不利條件反而得以沖抵或淡化，客觀上阻礙了行業(yè)的進步，也為日后市場競爭環(huán)境公平埋下了隱患。有些項目則在地市政府鼓動或默許下“先上車”，或買“兒童票”以小上大。作為省投資主管部門缺少總體考慮，手心手背都是肉，能上都上。而地市的土地、礦產(chǎn)、環(huán)保等主管部門往往在當?shù)卣y(tǒng)籌下，一切為了項目成立，在履職上存在睜一眼閉一眼，甚至“同流”。加之存在歷史形成的基本建設的技術改造兩條投資審批線的因素，特別走技術改造路更“便捷合理”。在這些因素共同作用下，水泥產(chǎn)能不迅速增長才怪，產(chǎn)能過剩也就這樣“練”成了。

　　2009年國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見，即38號文件（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，特別需要關注的是，不僅鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴張，一些地區(qū)違法、違規(guī)審批，未批先建、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭?！兑庖姟访鞔_，嚴格控制新增水泥產(chǎn)能，執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則，對2009年9月30日前尚未開工水泥項目一律暫停建設并進行一次認真清理，對不符合上述原則的項目嚴禁開工建設?！兑庖姟芬?guī)定，在新的核準目錄出臺前，上述產(chǎn)能過剩行業(yè)確有必要建設的項目，需報國家發(fā)展改革委組織論證和核準。

　　這就劃出了項目違不違規(guī)的界線。在2009年9月30日前開工水泥項目，如沒有經(jīng)省投資主管部門核準或沒有依法辦理環(huán)境保護、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)的項目屬違規(guī)。在2009年9月30日前尚未開工水泥項目，如沒有經(jīng)報國家發(fā)展改革委組織論證和核準的項目開工建設及建成的項目，或采用倒批開工日期的項目屬違規(guī)。

　　對于違規(guī)項目應該清理，進行追責。對不在上述兩條界線內(nèi)的項目，理應可走正常的項目核準程序。動轍運用過去計劃經(jīng)濟時期控制基本建設規(guī)模的一刀切方法，容易傷及無辜,容易滋生“老實人”吃虧的后果。

　　對于投資主管部門的核準程序也應有規(guī)可循。李總理在《講話》中指出，現(xiàn)在經(jīng)常有這樣的情況，一個項目，可以批給張三，也可以批給李四；可以早批，也可以晚批；可以多批，也可以少批。這種自由裁量的隨意性，不利于建設公平競爭的市場環(huán)境，影響了市場主體對未來發(fā)展的預期，也容易滋生腐敗。還指出，履行審批職權就要把責任擔起來，本行業(yè)的事情一定要摸清摸透，出了問題要敢于碰硬，該報告的要及時報告，把確需審批的事項管住管好。所以，回頭看，作為省水泥投資主管部門當時是否做好了下放項目的承接、加強規(guī)范，把后續(xù)監(jiān)管做到位，切實負起了責任。應該深思、反思為什么沒有把水泥項目核準事項管住管好。

　　國家投資主管部門則還應深思，本要通過“進一步提高水泥產(chǎn)業(yè)的能源消耗、環(huán)境保護、資源綜合利用等方面的準入門檻”抑制產(chǎn)能過剩和重復建設。而在實際中，大量的是執(zhí)行現(xiàn)行標準，這能算是提高門檻！即使有個別的如對“新建或改擴建水泥（熟料）生產(chǎn)線項目須配置脫除NOX效率不低于60%的煙氣脫硝裝置”的門檻提高，由于解釋上易生歧義及無明確落實監(jiān)督的部門，在實際中并沒有得到嚴格執(zhí)行。對于新建項目理應提出比現(xiàn)行標準更嚴的具體（值）要求和監(jiān)管措施，以有利于抑制產(chǎn)能過剩和重復建設。

　　從水泥行業(yè)看，在投資體制改革后，成績斐然，存在問題也不少，這些問題是在改革中出現(xiàn)的，同樣需要通過深化改革解決。李總理在《講話》中指出，大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”。加強事中事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做“惡人”，比事前審批難得多。工作方式也不一樣，事前審批是別人找上門，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場了解情況，實施監(jiān)管。水泥投資體制改革同樣是“要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行‘寬進嚴管’”，歸宿到落實企業(yè)投資自主權。

　　李總理在《講話》中指出，市場機制具有優(yōu)勝劣汰的功效。企業(yè)只有積極參與市場競爭，才有源源不斷的動力實現(xiàn)技術進步和產(chǎn)品創(chuàng)新，才能在競爭中立于不敗之地。我們要相信市場機制的力量，必須轉(zhuǎn)變職能、下放權力，下決心減少政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預，打破市場分割與壟斷，消除制約轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機制障礙，使企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在競爭中優(yōu)化升級，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供“源頭活水”。

　　企業(yè)應嚴格遵守國土資源、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入標準。對投資項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術方案自主慎重決策，并依法辦理環(huán)境保護、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)。項目建成后依法經(jīng)營，從市場獲得收益并自擔風險。

　　在政府政策導向和監(jiān)管下，落實企業(yè)投資自主權，使企業(yè)在市場中充分展現(xiàn)競爭力是企業(yè)和行業(yè)優(yōu)化升級的動力。行業(yè)升級寓于企業(yè)進步，企業(yè)的生存取決于所具的市場競爭力，企業(yè)獲利需要有公平的市場競爭環(huán)境。充分發(fā)揮市場機制所具有優(yōu)勝劣汰的功效是抑制產(chǎn)能過剩和重復建設的良方，“砍”項目的做法并不太有效。