中國危險廢物管理制度與政策

                                          中國環(huán)境科學(xué)研究院  王琪 黃啟飛 段華波 朱雪梅

    危險廢物是固體廢物管理的重點(diǎn)，是近年來在環(huán)境保護(hù)中日益受到重視的領(lǐng)域。危險廢物是具有毒性、反應(yīng)性、易燃性、腐蝕性、感染性等危險特性，對人類健康和環(huán)境造成重大危險或有害影響的固體廢物。危險廢物產(chǎn)生量逐年遞增，我國目前年產(chǎn)生總量約為1000萬噸，危險廢物主要以綜合利用、貯存和處置為目的，約各占三分之一。我國在危險廢物的集中處置領(lǐng)域尚處于探索和起步階段，各省、自治區(qū)和直轄市的危險廢物綜合利用、貯存和處理處置處于一個較低的水平。從1996年到2003年，全國危險廢物累計貯存量已達(dá)到3056.9萬噸，歷年堆存的危險廢物主要有含鉻廢渣、無機(jī)氰化物廢渣、含氰廢渣、蒸餾殘渣、含重金屬污泥、苯胺焦油及電鍍污泥等。危險廢物的管理與污染控制已經(jīng)擺上了各級政府的議事日程，對其進(jìn)行有效管理成了當(dāng)務(wù)之急。自90年代來，我國已陸續(xù)頒布了一系列危險廢物污染控制管理法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為固體廢物的環(huán)境管理發(fā)揮了重要作用，但是在實際的操作過程中，仍存在一些問題。
    1 危險廢物管理制度的現(xiàn)狀分析
    1.1危險廢物管理法律和有關(guān)規(guī)章
   《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱固體法）于1996年制定頒布，于2004年重新修訂。該法的制定使得固體廢物的環(huán)境管理得到了高度重視。固體法全面規(guī)定了固體廢物環(huán)境管理制度和體系，包括監(jiān)督管理、污染防治、危險廢物管理特別規(guī)定、法律責(zé)任和附則等部分，在危險廢物污染環(huán)境防治特別規(guī)定中對危險廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移、包裝、貯存、利用、處置、設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督管理等活動有比較系統(tǒng)的要求，明確規(guī)定了危險廢物管理的具體方案和責(zé)任。對于危險廢物的管理制度主要包括以下8個方面：
    （1）申報登記制度：固體法規(guī)定，國家實行工業(yè)固體廢物申報登記制度。產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位必須按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定，向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門提供工業(yè)固體廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料。1992年國家環(huán)境保護(hù)局制定了《排放污染物申報登記管理規(guī)定》，規(guī)定了產(chǎn)生固體廢物的單位應(yīng)進(jìn)行申報登記。
    （2）統(tǒng)一鑒別制度。固體法規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門制定國家危險廢物名錄，規(guī)定統(tǒng)一的危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)、鑒別方法和識別標(biāo)志。世界上許多國家采用了“名錄”或“清單”的方式來確定危險廢物的種類和范圍。對列入名錄的危險廢物實行嚴(yán)格管理。如美、英、日、德、比利時、瑞典、丹麥、荷蘭等國，均在法律中規(guī)定或確認(rèn)了這一制度，1998年我國頒布了《國家危險廢物名錄》，列出了47個類別的危險廢物；而1996年發(fā)布了《危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)》；
    （3）代處置制度：產(chǎn)生危險廢物的單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地方政府環(huán)保部門責(zé)令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由所在地方政府環(huán)保部門指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置，處置費(fèi)用由產(chǎn)生危險廢物單位承擔(dān)；
    （4）排污收費(fèi)制度：以填埋方式處置危險廢物不符合國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)繳納危險廢物排污費(fèi)。2003年，國務(wù)院頒布了《排污費(fèi)征收使用管理條例》，并配套制定了《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，對危險廢物排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)、征收方式和使用要求作出了規(guī)定。
    （5）經(jīng)營許可證制定：從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上地方政府環(huán)保部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證。2004年國務(wù)院頒布的《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》規(guī)定了這一方面的要求。
    （6）轉(zhuǎn)移聯(lián)單制定：轉(zhuǎn)移危險廢物的，必須按照國家有關(guān)規(guī)定填寫危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，并按規(guī)定進(jìn)行申報。1999年國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》，規(guī)定了危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度的具體實施辦法；
    （7）預(yù)提留制度：重點(diǎn)危險廢物集中處置設(shè)施、場所的退役費(fèi)用應(yīng)當(dāng)預(yù)提，列入投資概算或者經(jīng)營成本。但是到目前為止，還沒有制定具體的管理辦法，因此也沒有正式實施。
    （8）管理計劃制度：產(chǎn)生危險廢物的單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定制定危險廢物管理計劃，并向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申報危險廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料。
此外，作為巴塞爾公約簽署國，我國需要遵循公約的有關(guān)規(guī)定，禁止在未征得進(jìn)口國同意的情況下向其他締約方出口危險廢物。如果認(rèn)為某種廢物不能得到環(huán)境無害化管理，締約方應(yīng)防止此類廢物進(jìn)口，也不得向非締約方在內(nèi)的國家出口該類危險廢物。同時格局我國法律，禁止經(jīng)中華人民共和國過境轉(zhuǎn)移危險廢物。
    針對固體法對于危險廢物的管理要求和原則，2001年國家環(huán)保總局等部委共同頒布了《危險廢物污染防治技術(shù)政策》，提出了危險廢物管理目標(biāo)和總的原則，并就危險廢物的減量化、收集和運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移、資源化、貯存、焚燒處置和安全填埋處置、特殊危險廢物污染防治、處理處置相關(guān)技術(shù)和設(shè)備等方面提出了一系列的指導(dǎo)方針和原則。
    廢棄危險化學(xué)品作為一類特殊的固體廢物，2005國家環(huán)?？偩诸C布了《廢棄危險化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》，廢棄危險化學(xué)品屬于危險廢物，適用于國內(nèi)廢棄危險化學(xué)品的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、貯存、利用、處置等活動，包括了實驗室產(chǎn)生的廢棄危險化學(xué)品；提出了無害化處置的原則；提出了產(chǎn)生者應(yīng)當(dāng)申報等。
    為加強(qiáng)對醫(yī)療廢物的管理，國務(wù)院2003年頒布了《醫(yī)療廢物管理條例》，對醫(yī)療廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、貯存和處置的有關(guān)管理做出了規(guī)定。為落實這一條例，衛(wèi)生部和國家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合頒布了《醫(yī)療廢物管理行政處罰辦法》。
    1.2 標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范
    根據(jù)固體法的要求，目前可適用于危險廢物管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范主要分為2方面，即鑒別標(biāo)準(zhǔn)和污染防治標(biāo)準(zhǔn)。
    1.2.1 危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)固體法，危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或根據(jù)危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和方法認(rèn)定的具有危險特性的固體廢物。
    （1）國家危險廢物名錄：1998年實施的《國家危險廢物名錄》是危險廢物管理、分類和鑒別的重要技術(shù)文件，列出了危險廢物的類別、編號、主要危害和主要產(chǎn)生來源。農(nóng)藥廢物被列在該名錄的HW04類，產(chǎn)生來源包括來自殺蟲、滅菌、除草、滅鼠和植物生長調(diào)節(jié)劑的生產(chǎn)、經(jīng)銷、配制和使用過程中產(chǎn)生的廢物，
    （2）危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)：1996年國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了系列危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)：危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)－腐蝕性、急性毒性初篩和浸出毒性鑒別。與標(biāo)準(zhǔn)配套的還制定了固體廢物或危險廢物實驗方法或分析方法標(biāo)準(zhǔn)。
    這些鑒別標(biāo)準(zhǔn)和方法是實施危險廢物管理的重要技術(shù)支持。
    1.2.2 危險廢物污染防治標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范
    自1999年開始，國家環(huán)保總局陸續(xù)頒布了危險廢物污染控制系列標(biāo)準(zhǔn)，《危險廢物焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》、《填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》和《危險廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》。這3個標(biāo)準(zhǔn)分別從不同的控制指標(biāo)對危險廢物的處理處置提出了具體的要求。
   《危險廢物焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》對焚燒廠選址原則、焚燒物的要求、焚燒爐的技術(shù)條件、廢物貯存、污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測等提出了要求，尤其對多氯聯(lián)苯（PCBs）的焚毀去除率和二惡英類（PCDDs和PCDFs）的排放限值提出了規(guī)定；《危險廢物填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》對廢物的入場條件、選址、填埋場設(shè)計與施工、填埋場運(yùn)行管理、填埋場污染控制、填埋場封場、監(jiān)測等有技術(shù)指標(biāo)或原則要求；《危險廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》對廢物的貯存容器、貯存設(shè)施的選址與設(shè)計、貯存設(shè)施的運(yùn)行與管理、貯存設(shè)施的安全防護(hù)與監(jiān)測等有技術(shù)指標(biāo)或原則要求。
    1991年國家環(huán)保局專門制定了《含多氯聯(lián)苯廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了含多氯聯(lián)苯廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)值以及處置方法，適用于含多氯聯(lián)苯廢物的收集、貯存、運(yùn)輸、回收、處理和處置等。為配合《醫(yī)療廢物管理條例》的實施，陸續(xù)編制頒布了《醫(yī)療廢物集中處置技術(shù)規(guī)范》、《醫(yī)療廢物專用包裝物、容器標(biāo)準(zhǔn)和警示標(biāo)識規(guī)定》、《醫(yī)療廢物焚燒爐技術(shù)要求》、《 醫(yī)療廢物轉(zhuǎn)運(yùn)車技術(shù)要求》、《 醫(yī)療廢物專用包裝物、容器標(biāo)準(zhǔn)和警示標(biāo)識規(guī)定》；為配合全國危險廢物和醫(yī)療費(fèi)集中處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的實施，陸續(xù)編制了《醫(yī)療廢物化學(xué)消毒集中處理工程技術(shù)規(guī)范》、《醫(yī)療廢物微波消毒集中處理工程技術(shù)規(guī)范》、《醫(yī)療廢物集中焚燒處置工程技術(shù)規(guī)范》、《危險廢物集中焚燒處置工程建設(shè)技術(shù)規(guī)范》。這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對規(guī)范危險廢物處理處置技術(shù)和污染控制起到了重要作用。
    2 存在的問題
    固體法第四章“危險廢物污染環(huán)境防治的特別規(guī)定”對危險廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移、包裝、貯存、利用、處置、設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督管理等活動有比較系統(tǒng)的要求，明確規(guī)定了危險廢物管理的具體方案和責(zé)任。但是實際操作表明，與之配套的危險廢物管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和處理處置技術(shù)還很不完善。急性修訂和補(bǔ)充完善。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。
    2.1 危險廢物鑒別體系
危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和方法是危險廢物管理的技術(shù)基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，我國到目前為止還沒有建立完善的危險廢物鑒別程序指導(dǎo)，危險廢物的鑒別和分級管理比較混亂，這樣增加了危險廢物管理成本，效率也比較差；其次，由于沒有深入研究我國危險廢物產(chǎn)生特性和污染特征，我國制定的危險廢物名錄僅僅是參照了巴塞爾公約編制的，造成了其既無法真正實施，也與我國的實際情況相差很大；再者，在目前實行的危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)中缺乏有關(guān)易燃性、反應(yīng)性、感染性等危險特性的鑒別標(biāo)準(zhǔn)。在腐蝕性鑒別標(biāo)準(zhǔn)中缺乏非水溶液腐蝕性、液態(tài)物質(zhì)腐蝕性等標(biāo)準(zhǔn)項目，其中浸出毒性鑒別主要以無機(jī)重金屬為主，而有機(jī)物的浸出毒性鑒別標(biāo)準(zhǔn)目前還沒有制定，并且鑒別體系缺乏完整的理論基礎(chǔ)，與鑒別標(biāo)準(zhǔn)配套的分析方法還不完善，很多都是參考了水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的方法和國外標(biāo)準(zhǔn)方法。
    隨著固體法的修訂，這些問題更為突出，亟待解決，在“十五”攻關(guān)中，中國環(huán)境科學(xué)研究院等單位組織專家對危險廢物鑒別體系進(jìn)行了研究，完成了《國家危險廢物名錄》（修訂稿）和《危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)》（修訂稿）征求意見稿的編制，并對危險廢物鑒別方法標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行修訂和制定。
    2.2 危險廢物處理處置的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)
我國危險廢物年產(chǎn)生量1000萬噸，其中以貯存、綜合利用和處置為目的約各占1/3。盡管我國頒布了危險廢物的焚燒、填埋和貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)。但在實際操作過程中，這3個標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善，存在一些問題，并且缺乏以綜合利用為目的污染控制標(biāo)準(zhǔn)和其他處置途徑的污染控制標(biāo)準(zhǔn)。
    首先，由于危險廢物處理處置技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的不完善，使得大量的危險廢物處于貯存狀態(tài)，從1996年到2003年，全國HW累計貯存量已達(dá)到3056.9萬噸，但是危險廢物貯存管理制度和貯存設(shè)施技術(shù)規(guī)范的不統(tǒng)一致使貯存的方式多種多樣，并且貯存點(diǎn)分散。這樣不僅導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)大量資金，也不利于進(jìn)行統(tǒng)一管理，并且對于貯存廢物的安全性也很難得到保證，由于危險廢物所具有的特殊性質(zhì)，其處于這樣一種不穩(wěn)定狀態(tài)的臨時貯存設(shè)施內(nèi)，仍然具有極大的危險性[3]。
    其次，盡管從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上分析，綜合利用量占危險廢物總量的1/3以上，實際上，綜合利用水平還處于一個較低的水平，基層單位對綜合利用的理解也有差別，二次污染較為嚴(yán)重。因此急需制定各種危險廢物的綜合利用污染控制標(biāo)準(zhǔn)和綜合利用產(chǎn)品的環(huán)境保護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。例如在我國，鉻渣屬于危險廢物，但是其進(jìn)行預(yù)處理（或解毒）后可能已失去了危險特性，適合用于制磚或鋪路材料等用途，如果仍然不加區(qū)分全部按照危險廢物進(jìn)行管理不盡合理，會嚴(yán)重挫傷企業(yè)進(jìn)行處理的積極性。
    根據(jù)統(tǒng)計，每年危險廢物處置量約300萬噸，危險廢物的處置方式有主要有填埋和焚燒，但是進(jìn)入危險廢物集中處置場（焚燒或填埋）進(jìn)行安全處置的危險廢物不到50萬噸。即250噸危險廢物是各產(chǎn)生行業(yè)自行處置或是分散處置。因此，應(yīng)該根據(jù)我國國外制定更為合理的處置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。
    3 修訂與補(bǔ)充制定的建議
鑒于我國危險廢物管理的要求和緊迫形勢，綜合考慮危險廢物在實際管理過程中存在的問題，根據(jù)我國國情，建議從以下幾個方面完善危險廢物管理體系：
    （1）進(jìn)一步完善工業(yè)固體廢物申報登記制度，除嚴(yán)格申報廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料明外，還需申報運(yùn)輸、貯存和處理處置過程中的污染事故和污染監(jiān)測數(shù)據(jù)，明確我國危險廢物產(chǎn)生特性和污染特征。同時開展工業(yè)固體廢物/危險廢物產(chǎn)生、處理處置和污染現(xiàn)狀的調(diào)查，為我國危險廢物的管理和標(biāo)準(zhǔn)的制定提供基礎(chǔ)依據(jù)；
    （2）完善危險廢物鑒別體系，主要體現(xiàn)在危險廢物名錄、特性鑒別標(biāo)準(zhǔn)和方法，危險廢物鑒別是危險廢物管理的技術(shù)基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)；
    （3）修訂和補(bǔ)充危險廢物通用污染控制標(biāo)準(zhǔn)，如貯存標(biāo)準(zhǔn)；同時開展除焚燒和填埋外的其他處置方式的開發(fā)和研究，如深井灌注、土地耕作等，并制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
    （4）完善制定危險廢物專用污染控制標(biāo)準(zhǔn)。對于某種廢物，如果經(jīng)過嚴(yán)格的處理并用于特定的用途，對環(huán)境的危害在可接受范圍內(nèi)，可對其進(jìn)行豁免。因此需要制定以下兩個方面的標(biāo)準(zhǔn)：a）制定以綜合利用為目的污染控制標(biāo)準(zhǔn)，無論是危險廢物的貯存還是最終安全處置（焚燒或填埋），都不是廢物的最理想處置方式，對環(huán)境始終存在危害和威脅，因而鼓勵企業(yè)進(jìn)行危險廢物以綜合利用為目的的處理處置方式尤為重要，但是若不加有效監(jiān)管，極容易造成二次污染，故制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)是其中的關(guān)鍵。b）根據(jù)廢物的特性，制定專用的處理處置污染控制標(biāo)準(zhǔn)。部分廢物經(jīng)預(yù)處理后其中的危害組分降低，可能已經(jīng)失去危險特性或是對于環(huán)境的危害在可接受范圍內(nèi)，如果仍然按照危險廢物管理，廢物產(chǎn)生者難以承擔(dān)，不利于危險廢物的管理，因此可以考慮這類廢物不按照危險廢物進(jìn)行管理，允許進(jìn)入一般工業(yè)固體廢物填埋場或是與生活垃圾共處置，這也是發(fā)達(dá)國家的通常做法，例如德國和英國都制定了危險廢物進(jìn)入一般生活垃圾填埋場共處置標(biāo)準(zhǔn)。
    （5）制定專門管理法規(guī)或控制標(biāo)準(zhǔn)：由于危險廢物的產(chǎn)生數(shù)量、特性和污染特征差異較大，如果按照統(tǒng)一規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)管理難以操作，并且技術(shù)和資力上也難以達(dá)到[15,16]，因此應(yīng)該根據(jù)廢物在數(shù)量和危害特性上的不同制定相關(guān)的專門的管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，包括特別管理廢物條例（如醫(yī)療廢物、廢電池等）、小量豁免條款等，這也是發(fā)達(dá)國家的慣例，如美國環(huán)保署規(guī)定家庭廢物不按照危險廢物進(jìn)行管理（單獨(dú)管理），醫(yī)療廢物進(jìn)行特別管理。目前我國頒布了《廢電池污染防治政策》、《含多氯聯(lián)苯廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)》和《醫(yī)療廢物管理條例》，這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)對于特定廢物管理起到了積極作用，但是類似的廢物還有很多，如鉻渣，石油鉆井含油廢物等，急需專門的管理規(guī)范或污染控制標(biāo)準(zhǔn)。
    （6）規(guī)范危險廢物的特殊處置技術(shù)。危險廢物的處理處置技術(shù)在不斷發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)了一些新技術(shù)，如水泥窯共處置技術(shù)、廢礦井處置技術(shù)、地下深井灌注技術(shù)等。因此需要對這些技術(shù)的發(fā)展和環(huán)境影響進(jìn)行研究，制定符合技術(shù)發(fā)展趨勢和我國國情的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，促進(jìn)并規(guī)范新技術(shù)的發(fā)展。