社會(huì)保障:從人人享有到人人公平享有
經(jīng)過多年的改革探索,特別是隨著 《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施,我國社會(huì)保險(xiǎn)正在由制度全覆蓋走向人員全覆蓋,實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保險(xiǎn)的日子將不再遙遠(yuǎn)。下一個(gè)目標(biāo),應(yīng)該是人人公平地享有社會(huì)保險(xiǎn)。雖然這不是短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的,但是,必須認(rèn)準(zhǔn)這個(gè)目標(biāo),朝著這個(gè)目標(biāo)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑,并為之不懈地努力。為此,需要著重從以下3個(gè)方面努力。
樹立公平理念
作為社會(huì)保障項(xiàng)目和基本公共服務(wù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度,與互助合作保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)最本質(zhì)的區(qū)別是其公平性。
我國現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度按人群設(shè)置,在公平性方面還有很大的完善空間。這有其歷史的原因,但主要是因?yàn)?980年代以來,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革過程中缺乏頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)考慮。從根本上說,這是一個(gè)理念問題。如果承認(rèn)國民有享受基本風(fēng)險(xiǎn)保障的權(quán)利,那么,為社會(huì)成員提供社會(huì)保險(xiǎn)就是政府的基本職責(zé);如果承認(rèn)每一個(gè)國民具有平等的權(quán)利,那么,政府提供的社會(huì)保險(xiǎn)就不應(yīng)該在人群之間有大的待遇差異。
基于這樣的理解,我們國家未來一個(gè)時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革,應(yīng)當(dāng)以控制和縮小群體間待遇差距為目標(biāo),從城市保險(xiǎn)走向城鄉(xiāng)保險(xiǎn),從人人享有走向人人公平地享有。具體地說,一是要加快國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度改革;二是要加快中央國家機(jī)關(guān)和部分省市公費(fèi)醫(yī)療制度改革;三是要穩(wěn)定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的保障待遇,切實(shí)提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的保障待遇水平;四是要積極探索農(nóng)民意外傷害保障機(jī)制;五是要積極探索農(nóng)民、非正規(guī)就業(yè)者和城鎮(zhèn)居民生育保障機(jī)制;六是要促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)和互助合作保險(xiǎn)等各類補(bǔ)充性保險(xiǎn)發(fā)展。
優(yōu)化制度設(shè)計(jì)
現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度碎片化,具體政策和待遇水平在人群之間、地區(qū)之間存在差異,有的甚至相差懸殊。這就使得這項(xiàng)基本公共服務(wù)的公平性受到質(zhì)疑。制度設(shè)計(jì)的種種缺陷,使得社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn),如果處理不當(dāng),終將影響人人公平享有社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)。為此,必須優(yōu)化制度設(shè)計(jì),以增強(qiáng)公平性和可持續(xù)性。
加快制度整合。現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度按照人群分設(shè),缺乏效率,有失公平,引起了待遇攀比與群體矛盾,誘發(fā)了投機(jī)行為和道德風(fēng)險(xiǎn),增加了管理工作難度,還造成了資源浪費(fèi)。從未來的發(fā)展趨勢(shì)看,應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合,即把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合成城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,把新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合成城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度,形成社會(huì)保險(xiǎn) “有工作單位的人一個(gè)制度,沒有工作單位的人一個(gè)制度”。再積極創(chuàng)造條件,在適當(dāng)時(shí),實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合,形成全民統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合,形成全民統(tǒng)一的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這兩個(gè)階段的整合,都必須把保障待遇的逐步統(tǒng)一作為核心內(nèi)容。
維持適度保障水平。社會(huì)保險(xiǎn)是一種基本保險(xiǎn),以保障基本生活、基本醫(yī)療服務(wù)、基本康復(fù)服務(wù)等為職責(zé),因此,必須維持適度的保障水平。上世紀(jì)90年代社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)制度改革設(shè)定的社會(huì)保險(xiǎn)待遇基本上是合適的,符合現(xiàn)代政府基本風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)責(zé)任定位,也與國際社會(huì)保障待遇水平接近。最近幾年,社會(huì)保險(xiǎn)部分項(xiàng)目待遇有不同程度提高,對(duì)此,我們需要冷靜分析。事實(shí)上,如果保障待遇過低,則起不到保障的作用;如果保障待遇過高,則將引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),造成資源浪費(fèi)。因此,必須研究社會(huì)保險(xiǎn)待遇的適度水平,制度設(shè)計(jì)中要合理體現(xiàn)。
降低 “系統(tǒng)老齡化”。在社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍內(nèi)的參保人群中,有實(shí)際繳費(fèi)人群相對(duì)減少、享受人群相對(duì)擴(kuò)大的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象,顯然與全社會(huì)的人口老齡化趨勢(shì)有關(guān),但是這還與制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行環(huán)境有關(guān)。根據(jù)我們的研究,這一現(xiàn)象不僅發(fā)生于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中,而且也會(huì)出現(xiàn)在醫(yī)療保險(xiǎn)之中。因?yàn)槔夏耆巳旱尼t(yī)療消費(fèi)支出高于其他群體,而且社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金通常采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資模式,因而,參保人群的年齡結(jié)構(gòu)對(duì)于社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支付能力有重要影響,尤其是在退休人員不繳費(fèi)的政策之下,社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn) “系統(tǒng)老齡化”的問題值得高度重視。還有一點(diǎn),我們國家的法定退休年齡較低,加之提前退休現(xiàn)象隱形存在,進(jìn)一步加劇了社會(huì)保險(xiǎn)的“系統(tǒng)老齡化”。因而,必須完善社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制,建立科學(xué)合理的最低繳費(fèi)年限制度和政策,逐步提高退休年齡,杜絕提前退休。
妥善處理歷史債務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型,尤其是籌資模式的轉(zhuǎn)換,必然導(dǎo)致歷史債務(wù)的顯性化。上世紀(jì)90年代開始,我國逐步從勞動(dòng)保險(xiǎn)制度向社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型,并在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)中采用社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的籌資模式,使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)歷史債務(wù)顯性化了。但當(dāng)時(shí)我們沒有意識(shí)到這一問題的重要性,也沒有采取有效的處理措施。未來一個(gè)時(shí)期,這筆歷史債務(wù)的規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大,需要給予準(zhǔn)確的估算,并給出一個(gè)妥善的處理方案,否則將造成代際矛盾和社會(huì)沖突,并影響制度運(yùn)行的可持續(xù)性。
完善體制機(jī)制
社會(huì)保險(xiǎn)制度持續(xù)健康運(yùn)行并保持其公平性,不僅在于制度本身的設(shè)計(jì),還需要有效的體制機(jī)制。
統(tǒng)一經(jīng)辦服務(wù),調(diào)整管理部門。前已指出,社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)盡可能地整合,既要有制度設(shè)計(jì)方面的改進(jìn),又要有管理和經(jīng)辦服務(wù)的變化。從現(xiàn)行體制看,既要有社會(huì)保險(xiǎn)部門內(nèi)部的調(diào)整,更要有政府有關(guān)部門職能的調(diào)整,尤其是社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度的整合。
健全籌資機(jī)制。社會(huì)保險(xiǎn)制度須以穩(wěn)定的資金來源為基礎(chǔ),因此,必須建立穩(wěn)定而持久的籌資機(jī)制。當(dāng)前的重點(diǎn),一是建立健全精算制度和基金預(yù)算制度,按照以支定收的原則,根據(jù)制度目標(biāo)確定合理的保障待遇水平,從而確定需要籌集的資金及其來源;二是對(duì)于面向工薪勞動(dòng)者的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度,要進(jìn)一步改善籌資結(jié)構(gòu),均衡勞動(dòng)密集型企業(yè)與資本密集型企業(yè)和技術(shù)密集型企業(yè)的負(fù)擔(dān),建立政府投入機(jī)制;三是對(duì)于面向工薪勞動(dòng)者的城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目,要進(jìn)一步加大政府的投入,建立籌資水平穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。
深化醫(yī)療衛(wèi)生和藥品流通體制改革。社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行需要良好的環(huán)境。醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品流通體制改革滯后,在一定程度上影響著社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度的公平性和可及性。醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡,醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)布局和專業(yè)分工不合理,導(dǎo)致病人就醫(yī)成本增加,社會(huì)保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)加重。因此,必須加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的配置,動(dòng)員和吸引醫(yī)務(wù)人員到基層工作,提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力和服務(wù)水平。同時(shí),要加快公立醫(yī)院改革,使公立醫(yī)院同民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)一起競(jìng)爭(zhēng)。加快藥品流通體制改革,重點(diǎn)是優(yōu)化藥品的流通體系,減少藥品的批發(fā)環(huán)節(jié);建立有效的藥品物品配送系統(tǒng),降低藥品的流通費(fèi)用;嚴(yán)厲懲治醫(yī)藥領(lǐng)域的商業(yè)賄賂及腐敗行為。
此外,有了社會(huì)保險(xiǎn)之后,人們對(duì)服務(wù)水平的要求也相應(yīng)提高。因此,提高服務(wù)水平也是未來社會(huì)保險(xiǎn)工作的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。
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