消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法：八大問題渴盼解決

    今年以來，遼寧、甘肅、新疆、福建等省、自治區(qū)人大先后對當(dāng)?shù)氐牡胤较M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)進(jìn)行了修改。這些修改后的地方法規(guī)與修改前的法規(guī)相比，在很多方面都有了較大的突破，可以說是亮點(diǎn)紛呈。應(yīng)該說，這些地方立法都是對進(jìn)一步完善《消法》的一種有益嘗試和實(shí)踐，引起了社會各方面的關(guān)注。為此，我們邀請了國家工商總局消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局副局長劉小平，請她就如何進(jìn)一步完善《消法》發(fā)表一些個人看法，供有關(guān)部門和廣大讀者參考。 

    今年是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法(以下簡稱《消法》)正式實(shí)施10周年。十年來，《消法》在完善社會維權(quán)機(jī)制、解決消費(fèi)權(quán)益糾紛、打擊侵害消費(fèi)者權(quán)益違法行為、提高消費(fèi)者依法維權(quán)意識以及促進(jìn)消費(fèi)維權(quán)運(yùn)動蓬勃發(fā)展等方面發(fā)揮了很大的作用。但是，隨著時間的推移，受《消法》起草時理論和實(shí)踐不足的影響，在《消法》執(zhí)行中，一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來。今年，一些地方立法為進(jìn)一步完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了一些有益嘗試和探索，為下一步《消法》的修訂提供了經(jīng)驗(yàn)。 

    權(quán)利范圍問題 

    權(quán)利是保護(hù)消費(fèi)者的基本依據(jù)。《消法》以法律的形式賦予消費(fèi)者九項(xiàng)權(quán)利，使消費(fèi)者在其權(quán)益受到損害時能夠憑借法律的力量，維護(hù)自身的權(quán)益。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、營銷方式的變化，特別是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，僅僅九項(xiàng)權(quán)利已經(jīng)不足以保護(hù)消費(fèi)者，或者說，消費(fèi)者受到損害的權(quán)利已經(jīng)超出了九項(xiàng)權(quán)利的范圍，這里面非常突出的是消費(fèi)者的隱私權(quán)。隱私權(quán)雖然受民法保護(hù)，但是在消費(fèi)關(guān)系中越來越多地涉及到個人隱私的內(nèi)容，經(jīng)營者未經(jīng)允許，為了謀利擅自泄露消費(fèi)者個人隱私的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，有必要擴(kuò)大《消法》保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的范圍。 

    行政保護(hù)體制問題 

    行政保護(hù)是履行保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的一項(xiàng)重要的法律制度?，F(xiàn)行《消法》體現(xiàn)行政保護(hù)的制度主要涉及第28條“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，采取措施，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益”的規(guī)定；第34條關(guān)于消費(fèi)者和經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議的，可以向有關(guān)行政部門申訴的規(guī)定；第50條對經(jīng)營者發(fā)生侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，法律、法規(guī)對處罰機(jī)關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照規(guī)定執(zhí)行；未規(guī)定的，由工商部門進(jìn)行處罰。這些規(guī)定明確了在制定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施、調(diào)解解決消費(fèi)糾紛和查處侵害消費(fèi)者權(quán)益案件三個主要方面的行政作用，體現(xiàn)了政府領(lǐng)導(dǎo)下，以一個部門為主，多部門各司其職、相互配合的行政保護(hù)構(gòu)架。但是，實(shí)際操作中矛盾很多：一是在制定消費(fèi)者保護(hù)措施方面，由于各部門分工不夠明確，在一些方面主次難分，一個部門如果制定保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)章有可能因涉及其他部門的權(quán)限而裹足不前，造成消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施嚴(yán)重滯后；二是在受理消費(fèi)者申訴方面，也由于各部門分工不夠明確，造成各部門受理范圍不清，而在強(qiáng)調(diào)依法行政的趨勢下，各部門只好謹(jǐn)慎從事；三是，在受理申訴方面，由于受理申訴的職責(zé)與處罰侵害消費(fèi)者權(quán)益違法行為的職責(zé)往往不屬于同一部門，也弱化了打擊違法行為、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的力度。 

    總之，現(xiàn)行《消法》應(yīng)當(dāng)在研究如何建立更加有效的消費(fèi)者權(quán)益行政保護(hù)體系的基礎(chǔ)上，通過法律修改，借鑒其他國家的做法，建立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)行政部門的各項(xiàng)具體職責(zé)。 

    維權(quán)途徑問題 

    維權(quán)途徑是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的關(guān)鍵問題。現(xiàn)行《消法》為消費(fèi)者提供了五種維權(quán)途徑，但是這五種途徑都不能有效地發(fā)揮作用，嚴(yán)重地影響到消費(fèi)者權(quán)益的落實(shí)。 

    第一、“與經(jīng)營者協(xié)商和解”。在市場秩序比較混亂、信用缺失問題突出、政府管理滯后的轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)營者的自律意識尚待逐步提高，通過“與經(jīng)營者和解”的方式解決消費(fèi)糾紛，尚難成為一條主要的途徑。 

    第二、“請求消費(fèi)者協(xié)會調(diào)解”。由于消費(fèi)者協(xié)會是社團(tuán)性質(zhì)的組織，受職能限制，對經(jīng)營者與消費(fèi)者的糾紛只能運(yùn)用調(diào)解手段來解決，缺乏強(qiáng)制力保證，因此，調(diào)解成功率不高。 

    第三、“向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申訴”。由于《消法》沒有賦予行政機(jī)關(guān)對消費(fèi)糾紛進(jìn)行行政裁決的手段，行政機(jī)關(guān)也只能通過行政調(diào)解的辦法解決消費(fèi)糾紛，而且即使在雙方當(dāng)事人達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議的情況下，若一方當(dāng)事人不履行協(xié)議，行政機(jī)關(guān)也沒有強(qiáng)制執(zhí)行的辦法，因此，行政機(jī)關(guān)也難以成為消費(fèi)者依法維權(quán)的靠山。 

    第四、“根據(jù)與經(jīng)營者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請仲裁機(jī)關(guān)仲裁”。目前，消費(fèi)者選擇仲裁途徑解決消費(fèi)糾紛受到一定的制約，主要是消費(fèi)者一般在購買商品、與經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)糾紛后，才需要考慮選擇仲裁途徑解決糾紛，而請求仲裁是以消費(fèi)者和經(jīng)營者雙方自愿為基礎(chǔ)的，但此時很少有經(jīng)營者愿意與消費(fèi)者達(dá)成通過仲裁解決消費(fèi)糾紛的協(xié)議?？陀^上，使得消費(fèi)糾紛仲裁制度難以有效地發(fā)揮作用。 

    第五、“向人民法院提起訴訟”。目前我國的訴訟制度比較傳統(tǒng)，針對小額消費(fèi)糾紛和群體性訴訟，雖然有的審判機(jī)關(guān)已經(jīng)在積極探索、嘗試靈活便捷的訴訟方式，但就全國來說，還沒有建立適合消費(fèi)糾紛特點(diǎn)的訴訟制度。煩瑣的訴訟程序和漫長的訴訟時間嚴(yán)重地限制了訴訟作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)最后防線的作用。 

    解決這一問題，需要改善現(xiàn)行仲裁制度，或者建立靈活的行政裁決制度和小額消費(fèi)糾紛的審判制度。 

    舉證責(zé)任和費(fèi)用問題 

    建立合理的舉證責(zé)任制度與消費(fèi)糾紛的順利解決關(guān)系密切。目前《消法》中對于發(fā)生消費(fèi)糾紛時的舉證責(zé)任沒有做專門的規(guī)定，按照消費(fèi)糾紛屬于民事糾紛范疇的推論，消費(fèi)糾紛應(yīng)當(dāng)實(shí)行“誰主張、誰舉證”的舉證原則。但是消費(fèi)糾紛中存在不同于一般民事糾紛的差異性，即消費(fèi)者在消費(fèi)糾紛中處于弱者的地位，如果這些工作要消費(fèi)者去做，一是消費(fèi)者要承擔(dān)商品檢測鑒定的費(fèi)用，而高額的檢測費(fèi)往往超過糾紛商品本身的價值，使消費(fèi)者望而卻步；二是消費(fèi)者單方送檢，即使通過商品檢測鑒定查明了問題，經(jīng)營者也有可能以種種原因不承認(rèn)檢驗(yàn)結(jié)論。這一情況的存在也是目前消費(fèi)糾紛解決難的一個重要原因。所以，根據(jù)消費(fèi)糾紛的特點(diǎn)，按照舉證責(zé)任與舉證能力相適應(yīng)的合理原則，確立體現(xiàn)保護(hù)弱者、傾向于消費(fèi)者一邊的舉證責(zé)任制度。當(dāng)消費(fèi)者因商品質(zhì)量問題提出賠償請求的主張時，消費(fèi)者的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確地規(guī)定在提供購買憑證、展示商品存在缺陷或瑕疵(不需檢測)兩點(diǎn)上，如果經(jīng)營者對消費(fèi)者提出的求償主張有異議的話，應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置。此外，如果侵權(quán)事實(shí)成立的話，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由經(jīng)營者承擔(dān)檢測費(fèi)用。 

    賠償主體問題 

    確定賠償主體的問題是落實(shí)消費(fèi)者求償權(quán)的關(guān)鍵。目前，《消法》對侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為發(fā)生后的賠償主體做了規(guī)定：消費(fèi)者在購買、使用商品時，其合法權(quán)益受到損害的，可以向銷售者要求賠償；消費(fèi)者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產(chǎn)損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償。這樣的規(guī)定，雖然很明確，消費(fèi)者可以因瑕疵商品引起的財產(chǎn)損害，要求銷售者先行賠償，避免了生產(chǎn)者與銷售者相互推諉的問題，有利于消費(fèi)者求償權(quán)的落實(shí)。但是，這樣規(guī)定也容易造成對《消法》的歧義，認(rèn)為消費(fèi)者因瑕疵商品受到損害時，只能向銷售者求償。為此，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定銷售者負(fù)有承擔(dān)先行賠償義務(wù)的同時，明確消費(fèi)者對賠償主體的選擇權(quán)。 

    民事責(zé)任的落實(shí)問題 

    這一問題涉及維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的核心問題。消費(fèi)者的權(quán)益一旦受到損害，向經(jīng)營者提出承擔(dān)民事責(zé)任的合法要求時，經(jīng)營者能否按照消費(fèi)者的要求履行民事責(zé)任就成為消費(fèi)者最關(guān)心的問題了。但是，目前即使在法律義務(wù)明確、責(zé)任明確、賠償方式甚至具體賠償數(shù)額明確的情況下，經(jīng)營者以種種理由或借口故意拖延或者無理拒絕消費(fèi)者要求的現(xiàn)象也普遍存在，造成《消法》規(guī)定的賠償責(zé)任難以落實(shí)。對于這種情形，《消法》第40條、50條雖然規(guī)定了經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任和行政責(zé)任，但對“故意拖延”、“無理拒絕”沒有規(guī)定具體的處罰執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，造成行政機(jī)關(guān)難以操作，不便于消費(fèi)者追究經(jīng)營者的法律責(zé)任，也大大地削弱了《消法》的作用。 

    行政執(zhí)法措施問題 

    行政執(zhí)法措施是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法到位的保障，法律應(yīng)當(dāng)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其工作需要相適應(yīng)的行政執(zhí)法手段。但是，目前《消法》缺乏對執(zhí)法措施的明確規(guī)定。一是對行政機(jī)關(guān)查處嚴(yán)重侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為沒有明確其可以行使哪些調(diào)查手段。在查處侵害消費(fèi)者權(quán)益案件中，特別是要查清一些性質(zhì)惡劣、手段隱蔽、對抗性強(qiáng)的案件，必須有專門的，甚至是要使用或借助非公開的偵查手段才行。二是侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為發(fā)生后，為了控制危害范圍、降低危害后果，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要采取一定的應(yīng)急手段，如發(fā)出危害商品退出市場的禁令、強(qiáng)制經(jīng)營者召回缺陷商品等。總之，執(zhí)行《消法》的行政措施主要應(yīng)當(dāng)包括案件的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)和控制危害后果的應(yīng)急措施。 

    消費(fèi)糾紛的訴訟程序問題 

    司法訴訟途徑是消費(fèi)者依法維權(quán)的保障。目前，消費(fèi)訴訟主要是由消費(fèi)者個人提起，而且沒有適用于消費(fèi)者群體訴訟的程序，這種訴訟制度已經(jīng)不適應(yīng)消費(fèi)者維權(quán)的實(shí)踐需要。在消費(fèi)糾紛中，無論是涉及商品質(zhì)量、格式合同、商品房，還是涉及物業(yè)管理、公共服務(wù)價格、旅游等服務(wù)，侵權(quán)的對象往往都是群體消費(fèi)者，而且這些侵害群體消費(fèi)者利益的行為同時具有擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序的雙重性質(zhì)。為消費(fèi)者討回公道的過程，也是懲罰違法行為，建立信用社會的過程。從這點(diǎn)意義上說，應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)行消費(fèi)糾紛的訴訟程序，借鑒其他國家的做法，建立適合于解決群體消費(fèi)糾紛的訴訟程序，同時，賦予消費(fèi)者協(xié)會和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代表消費(fèi)者利益和國家利益提起訴訟的職權(quán)，以更好地追究經(jīng)營者的法律責(zé)任。